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他山之石

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共管式國家公園個案介紹(二)澳洲Uluru-Kata Tjuta National Park

 

撰  文:摘自2002,紀駿傑,原住民與國家公園/保護區共同管理之發展歷史、現況與個案之探討,內政部營建署太魯閣國家公園管理處委託研究報告。

編  輯:台灣國家公園編輯小組
 

Uluru大岩石
 Uluru大岩石



背景介紹

 

     位於澳洲北領地(Northern Territory)的Uluru地區千百年來便是澳洲中部原住民的傳統居地,而Uluru大岩石更是存在著許多原住民的傳統聖地。自從1870年開始,白人探險家便來到了這塊地方,並且將Uluru與另一區紅岩區塊Olgas分別以當時的白人政治人物命名為Ayers Rock與Kata Tjuta。後續到來的白人殖民者原本希望能在此地建立畜牧業,但最終都不得不接受當地的乾旱不適合畜牧業的事實,這個地區也得以繼續為原住民所居住與使用。

 

     自從1930年代,白人遊客開始造訪Uluru地區,而正式的道路、巴士服務、旅館、露營區與機場設施也陸續於二次大戰結束後的1940年代末、1950年代初興建完成。隨著遊客的逐漸增加,加上當時澳洲白人對於原住民的強烈同化政策,原住民開始被要求盡量不要前往Uluru地區;而為了更有效發展及管理遊客,1958年Uluru正式被排除於原住民保留區管理系統,而另外成立了Ayers Rock-Mt. Olga國家公園,由北領地保留地委員會(Northern Territory Reserves Board)來經營此地區(Uluru-Kata Tjuta Board of Management and Parks Australia, 2000)。

 

     澳洲聯邦政府於1975年通過了國家公園與野生生物保育法案之後,原來的公園便於1977年五月24日更名為Uluru (Ayers Rock-Mount Olga) 國家公園,包含了132,550公頃的土地,並於1985年擴編為132,565公頃;然而此國家公園繼續由承繼北領地「保留地委員會」的「公園與野生生物委員會」執行日常的經營管理。而在此同時,當地的Anangu原住民卻必須面對愈來愈多的壓力與限制。一方面,他們的生活水準與住屋狀況遠低於一般的水準,但是他們在公園內的狩獵與收集材薪的活動卻受到嚴格的限制;再者,他們也必須忍受愈來愈多的「觀光暴行」,包括遊客任意的入侵他們的生活領域,以及未徵得他們同意的對他們拍照(Layton, 2001)。因此,他們也開始表達了他們對於國家公園經營方式的意見,包括要求在他們的神聖地點加以圍籬,以及允許他們在大岩石旁建造房屋以便他們的長者可以就近教導年輕人有關他們的文化傳統。而更重要的是,他們要求將該地區依據1976年的北領地原住民土地法案,讓他們重新取得土地權。然而,即使當地原住民努力的運作,澳洲政府在1979年時只同意將Uluru-Kata Tjuta核心旅遊地區之外的土地歸還給原住民,對他們而言最具有傳統文化與文化延續價值的兩塊大紅石區,政府仍不願歸還給原住民。

 

     當地的原住民們寫了一封請願信給總理表達了他們的期待:

 

     我們是Uluru與Katatuta的傳統擁有者,自遠古時期以來(Dreamtime)從我們的祖先承繼了這些土地。白人認識這塊土地僅止於短暫的時間,他們不能擁有這些地,而這些地也不是他們的家鄉。我們願意接受我們的土地是全澳洲人以及海外人士所關切的地方,我們很樂意見到他們來到我們的土地參觀。我們也願意這塊土地上成立一個國家公園。然而,我們無法同意遠在坎培拉的一些人擁有這塊土地的所有權文件。這不是他們的家鄉──是我們的。白人應該要承認我們的權利並且給予我們土地所有權。我們也願意協商將土地承租給國家公園服務處,只要我們能對於在土地上的作為擁有參與決策權。我們必須保護我們的法律以及我們的神聖地方免於受到遊客的侵擾與破壞。這些對我們的文化存續是具有關鍵性意義的。我們要求你,總理先生,幫助我們達成所願。我們並不貪心,我們只是希望保有祖先流傳給我們的土地,並將之流傳給我們的子孫。(引自Layton, 2000: 107-8)

 

     另一方面,在Uluru北邊同樣位於北領地的Kakadu地區,1979年時澳洲政府歸還當地原住民的傳統土地,但附帶條件是必須將此土地租給澳洲政府成立Kakadu國家公園,並由傳統的Gagudiu地主和澳洲自然保育局共同管理。Kakadu的成功案例也激發了Uluru地區原住民繼續向政府要求完整的土地權。最後,在1983年11月11日澳洲政府終於承認了原住民的土地權,並於1985年10月26日正式將土地權狀遞交給當地原住民。而正如先前所承諾的,新的原住民土地擁有者與政府簽訂了99年的租約來延續國家公園的政策與管理,但是新的管理權責一如Kakadu國家公園一般地必須由原住民與國家代表所共同組成,但原住民佔有多數的共同管理委員會來承繼。

 

     由Kakadu和Uluru-Kata Tjuta所發展出的國家公園共管模式,引起了全澳洲和國際間的廣泛注目與興趣。Kakadu/Uluru共管模式的目標,一方面是希望在進行園內的生物多樣性保護時,也能延續在地住民的傳統價值,另一方面則是參酌與借重在地住民的傳統生態知識與傳統經營管理模式來進行國家公園的經營管理。這種模式的施行是將長期規劃與日常管理的合作關係,透過雙方的協議予以制度化。租賃協議的訂定,是此共管模式相當重要的特色與施行基礎,以契約明文規定原住民之土地所有人和承租之保育組織雙方的權利義務。在此租約之下,真正國家公園政策制訂機制──共同管理委員會被組織了起來。以下我們分別討論這些相關的課題。
 

租約的訂立

 

     在澳洲北領地的國家公園,原住民享有相當高的資源權與經營管理權。在上述的Kakadu與Uluru-Kata Tjuta國家公園之中,這兩個分別被UNESCO認定為「世界襲產地」與「生態保護區」的國家公園之土地權分別在1976年的「原住民土地權」法案(Aborigional Land Rights (Northern Territory) Act)與後續的追認程序中有條件的劃(還)給了當地原住民。這個條件便是原住民同意將這兩塊地區租給澳洲自然保育局,同時,原住民也取得與澳洲自然保育局共同管理的權利、租金以及部份門票收入(De Lacy and Lawson, 1997)。

 

     租約中並有許多保障原住民權益的條文,包括:

  1. 原住民持續享有進入、視察、使用與佔有他們土地的權利。
  2. 鼓勵並保護相關原住民的利益。
  3. 保護原住民重要的地點與物件。
  4. 鼓勵原住民傳統的保存。
  5. 採取所有實際步驟來促進原住民經營、管理與掌控國家公園。
  6. 在實際可行範圍下,盡量鼓勵原住民在國家公園內或相關範圍提供服務。
  7. 利用原住民個人或團體的傳統技藝來經營國家公園。
  8. 鼓勵原住民在國家公園內發展與經營事業/商業。

(De Lacy and Lawson, 1997:164-6)

 

     上述條文的執行,是仰賴有超過半數原住民席位的國家公園經營委員會來完成。由於有了上述的安排,不但原住民的權益在公園內可以得到保障,傳統文化得以延續與保存,他們更能從國家公園獲得就業機會與可觀的收益。以租金而言,當地原住民社群可以獲得25%的門票收入,以及25%的超過30,000元以上的商業活動收入。這也是為什麼服務於國家公園的一位非當地原住民宣稱,這裡的原住民大概是世界上最富有的原住民。

 

     這種「共同管理」的模式不但確保了當地原住民各項權益的獲得保障,更透過這個機制內的各項措施來達成原住民傳統知識與傳統經營方式被尊重與被納入當代管理體制中,而原住民社群的許多與這些資源使用、生態經營的文化(例如狩獵文化以及各種祭典活動),也因此而得以延續、發展。同時,這樣的作法,也使得原住民與國家公園之間能從過去的敵對者變成了合作者的嶄新關係。

 

共同管理委員會

 

     Uluru-Kata Tjuta國家公園的共同管理委員會(以下稱共管委員會)正式成立於1985年,由十個委員組成,其中由當地原住民所推派的委員佔有多數的六個席次,另外四個席次分別為國家公園的處長、澳洲環境部所推派的代表、澳洲旅遊部的代表,以及一位具有乾旱地形生態與經營專長的科學家。共管委員會的主要職責如下:

 

  1. 與處長一起,製作國家公園的經營管理計畫書;
  2. 對於國家公園的經營進行符合於經營管理計畫書的決策;
  3. 與處長一起,監管國家公園的經營管理;
  4. 與處長一起,對於國家公園未來發展給予(環境)部長建議。

     而為了讓共管委員會成員都能有足夠的能力擔負委員會的工作,委員們均可接受持續的訓練,包括政策發展、監督與預算事宜、會議程序、利益衝突課題、對部長的簡報,以及跨文化知識等事項。這些訓練是由共管委員會辦公室所規劃實施,而預算亦出自共管委員會。同時,國家公園提供共管委員會平時事務性的幕僚支援工作。

 

    根據政府與當地原住民的認知,共同管理的最基本精神,便是「協力工作」(working together),而此協力工作更是必須基於彼此的互信關係。在此互信基礎之下,Anangu原住民也在以下的面向上和國家公園一起合作:

 

  1. 聘僱與訓練年輕人來參與國家公園共管事務;
  2. 向耆老請益有關計畫、經營與使用國家公園的重要面向;
  3. 在野外、工作坊與會議場合進行雙向的資訊分享;
  4. 發展相互尊重以及肯認彼此技術與知識的精神;
  5. 一起指認與解決問題;
  6. 進一些行政上的責任,包括延攬國家公園職員;
  7. 發展與執行國家公園的政策,包括影片、攝影、解說與土地經營。

     這些基於互信基礎的合作與互助,更積極地展現在由原住民與非原住民共同組成的下列個別諮詢委員會:旅遊諮詢委員會;科學諮詢委員會;文化中心執行委員會(負責處理位於國家公園內的原住民文化中心事務);以及就業、教育與訓練委員會。透過共管委員會、國家公園管理處,以及上述這些委員會的成立及運作,並基於互信與合作的基礎,Uluru-Kata Tjuta的共管模式因此能成為全球所關注與學習的對象。

 

討論與結論

 

     傳統的原住民土地擁有者和現今的保護區經營者,對於維持生物多樣性有著共同的關心;而如何透過上述共管的機制達成此目標,牽涉到許多層面。在下文中,將針對四個議題稍作討論。

 

原住民的生計與社區發展

 

     澳洲原住民長久一來便希望能取回保護區的所有權和居住權、自然資源的利用權,並重申他們對於家鄉的情感與責任。在原住民所有(Aboriginal-owned)的國家公園裡,有愈來愈多的族人返鄉定居。隨著因觀光、經營管理等營收機會的增加,可以預期居住在國家公園內的原住民人口將會日益成長。

 

     澳洲當局非常關注現代科技的發達會為原住民的狩獵帶來何種影響。北領地一些在地的原住民議會,就針對特定生物的狩獵訂定了相關的限制。對於現代化狩獵所帶來的衝擊、以及伴隨而生的管理策略,都需要再作進一步的共同研究。而原住民如何永續利用野生動物資源,學者也多所討論。政府若要對原住民維生所需的狩獵採集活動加以限制,必須提出替代性的收入來源方案。在前述兩個共管的國家公園內,原住民便是因為獲得的獨特地在園區內享有持續使用資源的權利,因而此共管政策可以得到他們的支持。

 

     再者,國家公園與共管委員會也相當重視社區做為當地原住民最重要的生活與文化重心,以及傳統知識傳承的基礎。因此,在Uluru-Kata Tjuta共管計畫中,有關社區的經營方式(例如嚴禁遊客未經許可進入社區)、社區服務與基礎建設的維護、住屋及其他建築的建造,以及土地的維護等,都在整個計畫的規範下有各種的安排。此外,原住民社群也相當關注一些當代土地管理的議題,例如採礦、觀光、或是西方狩獵技術對自然資源帶來的衝擊。以北領地Maningrida的Bawinanga社區巡守隊為例,他們在該地野豬管理的政策裡,便納入了家鄉的教育計畫。而若是沒有整個社區的支持,則環境保護政策很難帶來預期的結果。

 

生態觀光

 

     觀光業的發展,為澳洲帶來了相當可觀的收益,尤其是自然環境和文化相當具有特色的地區。對保護區的原住民來說,觀光的收入可為其奠定經濟獨立的基礎。然而,無論是保育區經營者或原住民,對於觀光都有著正反不一的評價。以Kakadu國家公園的Gagudiu 協會為例,其為傳統地主所組成的協會,擁有並管理園內重要的景點,且與該地區的主要旅遊公司有著合作關係。然而在另一方面,許多在地社區也對一些觀光活動表示了高度的關心,譬如休閒性的釣魚。礙於公共關係與安全因素,原住民籍的巡守員勉強接受遊客的狩獵採集活動。

 

     即使在地原住民取得了國家公園的所有權,但他們卻往往發現無法對觀光加以掌控,而觀光客也不必然能學習如何尊重他們的文化。因此,原住民必須被增權,以便能在政策上作反應與調整。觀光業也引發了關於原住民智慧財產權(intellectual property)的思考。唯有透過有效且具責任感的詮釋,才能確保在地原住民文化的維護。其方式有下列三點:

 

  1. 非原住民的觀光業者和國家公園管理員,必須有充分的訓練和管理,以避免在導覽解說和資訊手冊中輕視或竄改了傳統故事與價值。
  2. 對於保護區內的私人特許經銷商,應作適度的控管,避免其有族群歧視的觀念與作為。
  3. 文化介紹的相關資料,必須經過地方社群的審閱,以確保其內容的適當與正確。

     在Uluru-Kata Tjuta國家公園內,由於觀光客的日漸增多,對於觀光客的妥善規範變成了日益重要的課題。在Uluru地區,許多原住民的聖地現在都加以圍籬以及張貼告示,禁止遊客進入以及拍照。在Kata Tjuta地區,由原住民所建議的步道路線,現在成為遊客唯一被允許行走的路線。再者,為了避免遊客的干擾,位於Uluru地區的原住民Mutitjulu社區入口處豎立了三個清楚的告示牌,嚴禁遊客未經許可進入社區。此外,遊客也被鼓勵前往原住民文化中心參觀,透過遊客中心的各種展示與解說,讓遊客可以更加認識當地原住民的生活與文化。同時,文化中心也販賣許多原住民藝術品與商品,這增加了他們對於藝術創作的興趣以及經濟收入來源。然而,整個觀光活動受惠最多的仍是外來的旅館經營者,原住在旅館區(Yulara)中受到的聘僱相當有限。

 

民俗生態學(Ethnoecology)

 

     澳洲的保護區生態之所以能有效經營,在於其結合了傳統的生態智慧與科學知識。澳洲原住民這套生態學的管理方式,至少有上萬年的歷史。若不瞭解傳統的管理策略,當代的土地經營便無法達到維護生物多樣性的目標。作為Uluru-Kata Tjuta 國家公園監督者的Mutitjulu社區,近來便完成了一個脊椎動物群的調查研究,打算提供給園方作為生態資訊和管理建議。這項研究將原住民的知識和以西方科學方法所獲得的資料作了結合,成功地將傳統的生態智慧和環境管理策略運用在國家公園內。

 

     然而,透過在法律上承認原住民的生態知識,並非一件易事,主要在於政府保育機構的資源管理者深受西方科技的影響,除非這些生態知識能以他們自身的科學架構來解釋,否則管理者無法輕易接受這些概念。在Uluru-Kata Tjuta國家公園範圍內,我們發現上述課題的確是值得關注的。根據共管委員會上一屆主席薇茉(Willmott)女士所稱(2002年8月訪談內容),國家公園的管理者往往是受過一整套有關生態系統與生態經營之科學訓練的科學家,他們懷著無比的信心來到這塊澳洲中心的國際矚目地國家公園意欲一展長才,而等他們來到之後才被告知他們必須與當地居民的傳統知識相協調與商議,而這些原住民的在地知識不但是他們所不熟悉的,更有可能是他們的價值系統中認為是「傳統」、「落後」甚至是「迷信」的。當然,這樣的狀況可以透過在職訓練與工作坊等方式稍稍改進,但真正的解決還有賴於整個學院專業訓練過程中,有關「傳統知識」與「傳統經營」等觀念的引進與強化。

 

     不過,在我們的研究過程中,的確也看到了傳統知識被重視與重用的例子。在澳洲的中北部乾旱地區,當地原住民長期以來便以火來經營這片土地;一方面有些他們重要的食物來源是在火燒後的大地重生階段前期生長的,另一方面這樣乾旱的地方若沒有定期的以人為的火來經營,那麼當植物量累積到一定程度時,一場自然或意外的火將變得不可收拾(Layton, 2000)。在研究者訪問Uluru的2002年8月時,當地已經好幾個月都沒有下過一滴雨了,因此國家公園的文化與自然資源管理員Lynette Liddle女士正在與兩位當地的原住民耆老商討如何進行國家公園範圍內不同區域的放火;這些耆老放火經營大地的傳統知識在此是被認真看待與借重的。

 

人員聘雇與訓練

 

    對於遠離工業和商業中心、居住在社區裡的原住民來說,工作機會相當的少,澳洲許多保育機構試圖透過政策的推行,來提昇原住民的職業訓練和就業率。澳洲國家公園署提出一個跨部門的策略,希望在Uluru-Kata Tjuta和Kakadu國家公園裡,能達成原住民雇員比例佔1/3的目標。在2000年時,Uluru-Kata Tjuta共聘僱了33個員工,其中有11位是Anangu原住民,其中有一些是屬於非全時性的,部分原因在於原住民們必須有更多的時間彈性來滿足他們的日常文化活動需求。

 

     的確,有關當局所需要考量的,是如何讓這些工作型式符合原住民的需求;主流的公共服務業,常常不是那麼適合原住民的特殊文化經驗與需求。Uluru-Kata Tjuta國家公園採用的則是較為多樣化的聘雇結構,除了全職的巡守員之外,還包括有一些約聘性質的工作,例如解說員或參與動物區系的調查研究,或是擔任相關計畫的顧問、指導者、共同作者、藝術家、教育者等等。在訓練方面,無論是原住民或非原住民的工作人員,都需接受適當的訓練以使共同管理能發揮更大的作用。同時,雙方也注意到有關雇用的性別均衡問題。在接受我們訪問時,澳洲國家公園的自然資源管理者Gillen先生便指出,原住民男性與女性對於大地往往擔負不同的責任,因此在國家公園的經營以及聘僱人員時,必須要將這個因素考慮進來,經營管理才會是成功的。

 

     對原住民而言,共同管理是一個能成功地在傳統土地倫理和現代土地管理之間建立合作關係的管道。它承認了文化和生物多樣性的重要,並能在提供原住民社會正義之檢測的同時,也順利達成保育的目標。也許它主要的潛在利益,便是對全澳洲呈現出強有力的象徵:我們該如何尊敬並關心我們的故鄉。原住民的土地若只是成為一個國家公園,則會處於不穩定的態勢之下,稍微一受衝撞就會崩垮。它必須同時還有其他的支撐力量,原住民法、所有權、以及成為管理委員會裡的多數等都是主要的支持力量。

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