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他山之石

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共管式國家公園個案介紹(一)加拿大Kluane National Park

撰  文:摘自2002,紀駿傑,原住民與國家公園/保護區共同管理之發展歷史、現況與個案之探討,內政部營建署太魯閣國家公園管理處委託研究報告。

編  輯:台灣國家公園編輯小組


 
背景介紹: 

加拿大Kluane National Park
 加拿大Kluane National Park


      美加政府介入北美洲北部土地和資源保護的時間,可追溯到1910年阿拉斯加Sitka National Park和1943年育空Kluane Game Sanctuary的成立。到了1970年代,保護區,尤其是國家公園的設立,成為兩國都相當熱門的公共議題。而在此同時,北加拿大和阿拉斯加的原住民族,也開始積極主張他們長久以來的土地權、生存權和自治權,並欲催生一種能更吻合其文化、經濟和政治需求的新型態保護區。這一連串的歷史演變,使得美加兩國重新思考國家公園如何能兼具保育和地方文化的保存(尤其是原住民族),並因而在做法上有了一些調整。下文將焦點置於加拿大育空的Kluane國家公園上,針對此個案做進一步介紹。


 
    在加拿大Yukon Territory的國家公園,1980年代開始相繼建立了國家與當地居民合作經營(co-management)的模式。不同於傳統國家公園反對公園內的人類活動,合作經營模式主要是為了兼顧以下的目標:(1)將人類活動導致的過度使用與有害的環境影響減至最低以保護自然資源;(2)允許原住(居)民使用國家公園內的自然資源以維護他們的文化、發展、營養、政治與心靈上的需求。在實際作法上,加拿大是在國家公園組織下成立一個有當地原住民參與的委員會來討論與提供有關住民使用公園內資源的方式與限制的建議給國家公園主管機構。此外,合作計畫也規範國家公園應優先錄用當地原住民成為正式職員。

 
Kluane National Park共管機制的建立  


     加拿大北邊Yukon Territory的Kluane國家公園,這個被聯合國文教基金會劃定為「人類文化襲產地」之區域,同時也是Champagne and Aishihik原住民的傳統居地。Kluane 國家公園最早是在1942年成立公園保護區,並緊接著在1943年規劃了禁獵區,其原因部分是預期阿拉斯加公路相關工程所可能帶來的負面衝擊;而後因採礦所引起的爭議,此區乃在1972年起正式成為國家公園,佔地22015平方公里。國家公園內的原住民族,在這片土地上居住和資源利用已有長久的歷史,因此土地問題一直是原住民和園方的爭執所在。曾參與簽署歷史性的「還我土地條約」、曾經擔任Kluane國家公園職員多年的當地原住民Ron Chambers就曾明白指出,在國家公園設立之後,即便政府無強制遷移部落,但囿於狩獵漁撈的禁令,許多原住民無法延續傳統的維生方式,只得黯然選擇離開傳統居地。

 
     1993年,加拿大聯邦政府、育空政府和Kluane 國家公園周遭的原住民族群訂定Champagne and Aishihik First Nations Final Aggrement之土地與自治合約。此合約明文規定位於原住民傳統領域之內的Kluane國家公園的管理計劃或政策,必須遵守下列四個原則:

 

  1. 承認Champagne and Aishihik原住民的維生權。
  2. 將魚類和野生動物的棲地保護列為優先目標。
  3. 將對自然的干擾降到最低,使生態系統及與其息息相關的動植物能持續進化。
  4. 致力於維持自然環境中魚類和野生動物數量的基本水準。

     在這份文件中,自然生物的保育和原住民的生存權,都是育空地區的原住民和加拿大政府所一致同意的最高目標;然而,狩獵並沒有被列入主要的考量議題中。而過去的文獻資料指出,直到最近Kluane地區的Champagne and Aishihik 原住民本身中,有許多人也因為保育的考量而反對禁獵令的解除。在我們的訪問中,Chamber也提到他們在簽署自治合約之後,許多保育的措施定得比未進行自治之前還嚴格。即使在1993年簽定的這份協議書中承認原住民擁有為生計所需的資源利用權,但代表原住民的談判者仍同意建立更大範圍的禁止農獵區。此情形顯示出這裡的原住民相當認同了加拿大公園部的保育目標,一如他們的主要自治宣言上所陳述的:
 
     「Shampagne and Aishihik 原住民與政府必須促使我們成為一個健康、團結與自主的民族,與此同時,保護我們的環境與文化。」

 
Kluane國家公園管理委員會 


     1993年,Kluane國家公園管理委員會依Champagne and Aishihik First Nations Final Aggrement而成立。此委員會由四位成員所組成,其中兩位是由在地原住民社群推派,另兩位人選則是由加拿大聯邦政府提出,而四位成員皆需由加拿大環境部任命。此外,國家公園管理處處長或他指定的代表則擔任無投票權的委員,主要職務在於提供經營管理方面的資訊。委員會透過此經營體系來尋求成員間的共識,在實務上的處理事項包括野生動植物的經營管理、國家公園內的相關研究、原住民的傳統資產、以及與居民的協調溝通;而其最主要的職責與權限便是針對國家公園的範圍、經營方式以及原住民的資源使用權等發展與管理相關議題提出建議案(Minister of Indian Affairs and Northern Development, 1993),含括的項目如下:

 

  1. 獲得園內農獵權的管道、方法與模式;
  2. 園內農獵範圍和季節的管制;
  3. 園內允許農獵的地點和方式;
  4. 園內傳統資產的管理;
  5. 國家公園管理計劃的修訂;
  6. 部長交付委員會處理的國家公園發展或管理相關事宜;
  7. 國家公園界線的調整;
  8. 協調職掌魚與野生動物管理的各個相關單位,例如受永續資源議會影響的「魚與野生動物管理委員會」,及其它相關權責單位;
  9. 針對與國家公園相關的法律提出規劃;
  10. 界定或修改園內的禁止魚獵採集區。

     針對委員會所提出的建議案,加拿大環境部必須在60天內作出回應,而加拿大公園部則需在建議案通過後的30天內予以執行。委員會中的原住民代表,不僅擁有與生計相關之所有事務的決策、計畫和執行權,其力量甚至可以影響到國家公園內經營管理的各個層面。此外,加拿大政府也對委員會的運作和經費提供各種支援,例如成員享有薪酬、得以領取因公外出之旅行津貼,在行政、會議、雜支三個項目上,也都列有經費補助。在Champagne and Aishihik First Nations Final Aggrement的執行計畫中,明文規定委員會之權利義務:

 

  • 得以要求Champagne and Aishihik First Nations蒐集公園內與收獲相關之特定資訊,並定期及適時提供給公園主管或委員會;
  • 對於(環境)部長所發布、允准、許可之諮詢訴求,須予以回應;
  • 對於Champagne and Aishihik First Nations所提關於園內小屋建造與擴張之訴求,須予以回應,並對部長提出適當之建議案;
  • 在生效日之後的三年,須審視每個非漁獵採集區的界限與劃定;
  • 須向部長提出關於下列議題之建議案:Champagne and Aishihik之長者及殘障者在非漁獵採集區的收成情形;
  • 須向部長提出關於下列議題之建議案:公園內允許設置陷阱的地區;
  • 須向Champagne and Aishihik First Nations提出設陷阱機會之分配的建議案;
  • 須向部長提出關於下列議題之建議案:毛皮動物的管理,以及其它關於設陷阱的事項;
  • 得以對部長所提之下列相關訴求予以回應:限制公園內商業性的野外泛舟機會之執照數量;以及此委員會若沒有屢行任一項義務,部長在對委員會提出告示之後,得逕執行該項義務。

永續資源議會


     在Champagne and Aishihik First Nations Final Aggrement中,授權Champagne and Aishihik First Nations的傳統領域裡應當設置永續資源議會,並作為傳統領域裡地方永續資源管理的主要機制(Champagne and Aishihik First Nations Final Agreement 16.6.1)。肩負公眾利益的永續資源議會,得以對部長、Champagne and Aishihik First Nations、魚與野生動物管理委員會、及其附屬的鮭魚委員會,提出任何和魚與野生動物相關的建議,並須顧及傳統領域裡殖民地及非殖民地的森林資源管理,包括:

 

  • 與整個育空地區及傳統領域的森林資源管理的協調。
  • 森林資源細目清單及執行計劃的需求、內容和時間。
  • 對森林資源有影響的政策、計劃及法律。
  • 森林資源研究計劃。
  • 森林火災防治計劃,包括人力、科技與經費上所需的資源,消防工作及監測程序之主要區域的定義及設置,對於計劃的定期復審及修正。
  • 商業用途之森林資源的分配與利用,包括佔用權的期限與條件、營運的標準、使用森林資源的收成率及平均值。
  • 森林有害生物及疾病控制的測量。
  • 以及其它任何與森林資源保護及管理相關的事項。

     永續資源議會的六名成員皆由永續資源部長任命,三年一期;其中三名是部長指派,另外三名則是由Champagne and Aishihik First Nations指派。此外,Champagne and Aishihik First Nations與部長可各自指派一名額外的議會代理人(候補者),參與議會的工作。代理成員(候補者)僅能收受薪資及旅行支出,並只能在政黨任命的成員缺席時,才能由該政黨指派而得以投票。永續資源議會之成員,需是Champagne and Aishihik First Nations傳統領地裡的住民—意指居住在Champagne and Aishihik First Nations的傳統領地,長期熟悉此領地及存於其上的永續資源。
在運作上,此永續資源議會得以決定其從成員中選出議長的程序,再由永續資源部長任命。當永續資源議會無法在卅天內成功選出議長、使得此職位空缺時,永續資源部長得以在永續資源議會的成員中指派一名成為議長。永續資源議會在發展其決策及建議時,得以為公共涉入制定條款,並可編列年度預算,再經政府之復審及批准。不論是永續資源議會或是Kluane國家公園管理委員會,若聯邦政府要求其執行未經此委員會核可之年度預算內的活動,則委員會可要求政府支付額外經費。

 
    永續資源議會掌管了自治區環境議題,這使Champagne and Aishihik First Nations的傳統領域範圍內的自然環境得以獲得完整的維護與進行長期的計畫,而不會因為某塊區域不是位於國家公園範圍內便受到了不合於永續精神的對待。此議會的成立,使得自治區的所有土地、山川、河流與湖泊都獲得了適當的保護。

 

討論與結論   


     上述的共同管理模式雖然不可能解決所有的問題與衝突,但比起過去國家強制性的保育而犧牲原住民的資源權,確是一個很大的進步。在此協定簽立之前,原住民一直是被排除在國家公園的規劃管理之外,且公共參與的管道相當有限。面對外界對於原住民恢復狩獵權後可能會加速資源破壞的質疑,曾任Kluane國家公園管理員長達廿二年的Chambers表示,當居民能夠參與管理系統時,因為是經營自己的資源、管理自己的土地,因此反而成為更加謹慎負責的參與者。

 
     共管制度建立之後所帶來的效益,不僅是在於傳統維生方式得以延續,園方為了促進經濟發展的相關設施、以及對於在地原住民優先雇用的政策,也都為原住民帶來了直接的利益。然而,國家公園內的原住民工作人員比例雖逐年提高,也獲得法令的保障,但是晉升高階的管理者仍在少數,此為有待加強之處。


 
     下表我們針對Kluane國家公園之共管協議的目標、組織、程序、和效益,以下列之簡表做一重點式的彙整:
 

表一:Kluane國家公園共管協議簡表
 目標
  • 棲地保護具優先性。
  • 建立更大的禁止狩獵區,並保障原住民的生存權。
 組織
  • 原住民享有管理委員會50%的保障席次。
  • 具有受政府承認的「有效」預算編列。 
  • 獲得加拿大國家公園部的支持。
 程序
  • 委員會為公共參與作準備。
  • 諮詢權限/範圍含括所有與國家公園管理相關的議題。 
  • 向環境部部長提出建議案。
  • 環境部必須在60天內作出回應,而加拿大國家公園部則需在建議案通過後的30天內予以執行。
 效益與問題
  • 提供人員訓練。
  • 擬議中聲明雇用40~50%的原住民員工。
  • 原住民多擔任為較為次要的職務,例如銷售員和守衛,沒有高階的管理人員。 

(以上修改自Sneed, Paul G. (1997), “National Parklands and Northern Homelands: toward Co-Management of National Parks in Alaska and The Yukon.”)


 
     過去在共管制度於實際層面運作時,也發生了一些狀況,例如如何整合傳統模式和政府的「科學式」資源系統管理模式,便是其中一個主要的難題。這種跨文化溝通的以及傳統相對於現代/科學知識的問題,一方面可因所謂「專業資源管理者的謙遜」而獲得改善,另一方面,愈來愈多像「生物多樣性公約」之類的國際協定也都肯認傳統知識與經營的重要性,將這樣的協定內容落實於教育與經營體系便是最主要的努力方向了。從在地住民(尤其是原住民)的視角來看,共管制度所面臨的另一項危機,便是原住民被政府機構與制度所吸納了。倘若發生了這樣的情形,當地原住民可能只是變成有用資訊的提供者而非真正的決策參與、制訂者;而政府的管理則持續逕行所有重要資源的分配和行政管理的決定。因此,為了確保是「合作」而非「吸納」,政府的正式法定協議必須保障原住民族的「有效共管」(effective co-management)權。
 
     直到近年來,保護區的成立仍常牽扯到將本屬原住民所擁有之土地國有化的問題,其結果經常是,在地社群的財產權、資源管理權、以及其它機制,往往就被國家的所有權和管理系統所取代。過去由社群體系所控管良好的自然資源,因此變為無人專屬的「公共資源」,而這也導致了園內自然資源的破壞。加拿大在原住民所居住的國家公園裡,確實是建立起了一個共管的楷模。在頻繁而持續的互動過程中,在地原住民藉由管理委員會的共同參與,尋求一種新型態的國家公園經營模式,改變了原有的權力結構關係,國家公園也漸漸獲得更多族人的認同。共管機制的確立,為原住民利益與保育目標的整合提供了更大的可能性,並可確保自然保育和文化多樣性的延續。

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