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他山之石

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居民參與國家公園經營管理個案介紹(二)尼泊爾Sagarmatha National Park

 

資料來源:摘自2002,紀駿傑,原住民與國家公園/保護區共同管理之發展歷史、現況與個案之探討,內政部營建署太魯閣國家公園管理處委託研究報告。

編  輯:台灣國家公園編輯小組
 

Sagarmatha National Park
 Sagarmatha National Park


(一)背景介紹
 
     尼泊爾現有的十五個保護區/國家公園,都位於當地原住民族傳統的祖居地,然而在建立保護區之初,尼泊爾政府頗受黃石公園模式的影響,採取的是較嚴格的自然保護原則,而1973年的National Park and Wildlife Conservation Act,也提供了將在地住民遷出保護區/國家公園的法源依據。然而在經歷了種種由於誤解所付出的代價之後,時至今日,尼泊爾已成為建立原住民共管保護區的領導改革者。
 
     過去廿年來,尼泊爾當局採用了許多途徑,試圖解決保護區管理和在地住民及鄰近社區之間的問題:

  1. 允許居民維生所需的自然資源利用,包括放牧和部分森林的使用。
  2. 發展出保護區內對於維生資源(例如木材和牧草)的管理體系。
  3. 分區管理。
  4. 針對保護區的政策,與在地住民做諮詢。
  5. 建立共管制度,使在地住民為地方的資源管理擔負起責任。
  6. 對於保護區之內和鄰近社區的保護及發展計劃予以支持。
  7. 從1996年開始,門票收益的50%與在地社區分享,做為保育和發展計畫之用。
  8. 1990年代中期開始,聯合國發展計畫(UNDP)對鄰近國家公園和野生動物保護區的社區提供贊助,協助其林業、觀光業和農村發展的「緩衝區計畫」。

     以下以Sagarmatha 國家公園為例,說明尼泊爾的保護區如何走向在地住民共管之路。
 
     Sagarmatha 國家公園設立於1976年,面積1243平方公里,有3500人居住於其中。這個與西藏交界的地帶,Sherpas管它叫做Khumbu。森林對Khumbu Sherpas來說,是相當重要的資源,無論建材、燃料、藥草、食物等,都是來自於森林。早期國家公園的計畫者和行政官員都有一個假設,就是認為Sherpa的傳統資源使用與管理機制會造成自然的破壞,且無法對國家公園的現況加以妥善地處理,因此園方便針對森林和牧地的使用與管理,設定了許多限制。由於這樣的心態,使國家公園喪失了獲得草根支持力量的主要機會;而園方和居民之間,對於誰才擁有森林管理權、誰能制定資源管理規則所引發的爭議與衝突,則一直持續至今。尤其,在園方開始介入地方森林使用模式之後,兩者間的緊張關係逐漸昇高。
 
     在1970年代晚期,國家公園全面禁止伐樹,只允許枯木(dead wood)的利用,這項政策對Sherpas的生活造成了很大的影響。以建材來說,以往Sherpas可輕易的就地取得,但現在卻必須在國家公園外購買,還得花許多錢請腳夫運送進來。Sherpas對此制度表示不滿後,園方才稍微放鬆森林的管制,允許居民在建造每一棟新屋時,可以砍三根樹作為主要的樑柱。然而,一間典型的Sherpa式兩層樓建築,需要有六根樑柱,因此另外的樑柱和建材,居民還是得購自園外。除了對於森林使用的爭議之外,許多Sherpas的牧場也因國家公園的政策而關閉。在造林區放牧或採收牧草,都會被園方處以罰款。
 
     1989年,一位年輕的Sherpa族人起草一份請願書,聲明反對園方的政策和行政體系,並獲得了超過兩百人的連署。他將這份請願書遞給加德滿都的Department of National Parks and Wildlife Conservation最高首長,並要求徹換Sagarmatha 國家公園的管理處長。而後,這位管理處長便被調職到他處。順著這股力量,第一個由Sherpas組成的的保育與發展組織在1991年成立了:「Sagarmatha污染防治委員會」(Sagarmatha Pollution Control Committee)。關於此委員會,下文將再作詳細說明。
 
(二)Sagarmatha國家公園的新走向
 
      Sherpas和國家公園之間的緊張關係,一直持續到1980年代及1990年代早期,才有了顯著的改變。

  1. 傳統森林巡守員制度(Shinggi Nawas)的重建
     
    早期,Sagarmatha國家公園的森林管理政策,並不承認當地存在已久的森林管理機制。園方認為在森林國有化及觀光衝擊之下,這種Sherpas的管理制度已蕩然無存。然而,這並非全然正確。在1960年代時,許多社區的森林管理機制確實是因為森林國有化而被破壞,但是當Sagarmatha國家公園成立之後,即便部分地區在國家公園嚴格的規定和巡查之下,Sherpas喪失了森林管理權,然而對於某些特定的地區而言,尤其是被視為聖地的森林,Sherpas直到今天仍持續以傳統的方式管理著。
     
    雖然一般Sherpas的觀點認為國家公園的規定是不公平且嚴厲的,但是也有一些Sherpas擔心地方管理機制的失控,會破壞過去妥善管理的森林。在某些國家公園控管較鬆、或是傳統機制解組的區域中,非法的砍伐樹木變得稀鬆平常。而Kunde和Khumjung的部分居民,也開始感受到森林被破壞後所帶來的環境衝擊,這導致了1979年,在沒有國家公園授權的情況下,Kunde村民恢復了社區森林管理制度,並依傳統委派森林巡守員(shinggi nawas)予以執行。
     
    當1981年Mingma Norbu Sherpa成為Sagarmatha 國家公園的第一個Sherpa管理者時,他極欲在園方和Sherpa村民之間建立起溝通、合作和互信的管道。首先,他在家鄉Kunde裡任用了四位有給職的巡守員,由Himalayan Trust提供經費。此外他也允許村民使用社區收受的所有罰款,用於修復神殿、維護棧道等社區事務上。隔年,他建議Khumbu的兩個地方政府(panchayat)舉行年度會議,會議中各個社區一起推選出巡守員。雖然這項措施並沒有施行在所有的地區,但在1983年Mingma Norbu Sherpa離開Khumbu之後,這種制度也擴展到其他的村莊。
     
    在最近幾年來,Lhakpa Norbu Sherpa成功地將上述制度實行在Khumbu的八個村莊裡。他也試著爭取地方對於巡守員的支持,因此在1986年邀請巡守員、Sherpas的領袖和政府官員,舉辦了為期三天的會議。此會議通過了一項非正式的決議,就是認可巡守員的執行權力擴張,授權他們可對違反者加以逮捕,並可將罰款運用在基於社區利益考量的事務上。巡守員的另一項責任,是對園方評估和轉達居民砍樹作為房屋樑柱的需求。
     
    然而,國家公園這種新的巡守員制度,也是存在著一些缺點。依國家公園既有的權限,並無法做這種層級的資源管理或共管的授權,而國家公園管理處和在地社區之間,也沒有簽署正式的協議。Mingma Norbu Sherpa就曾指出,在這種情形之下,地方居民並不會對巡守員有真正的認同感。
     
    因此,這個重建後的巡守員制度,並沒有完全恢復地方居民對於森林的掌控權,森林仍是屬於國家公園的領土,依著國家公園的規則在運作。對某些Sherpas來說,巡守員不過是國家公園給付薪資的雇員罷了。Lhakpa Norbu發現在1984至1986年間,部分巡守員形同虛設,不願、也沒有能力去執行規章或徵收罰款。然而,也有不少巡守員相當具責任感,並認為自己是為了社區工作,而非國家公園。他們相當盡職的監督森林使用,而效用也比只侷限在小部分區域的國有森林護林員和軍隊來得大。
     
  2. 村莊森林管理委員會」的成立
     
    在1990年至1992年間,Sagarmatha 國家公園管理處處長Surya Bahadur Pandey開始倡議要提昇Sherpas在公園管理上扮演的角色,並在國家公園和地方住民之間建立起發展和保育的合作關係。而這當中最重要的,也許就是森林經營之共管制度的建立。
     
    Pandey於1990年召集Sherpas的領袖,共同討論植基於地方森林管理委員會之上的新管理途徑。此事件的背景因素有二:第一,1889年至1990年,尼泊爾正面臨政治改革的浪潮,因而催化了關於地方分權、民主化、賦權等訴求;第二個因素則是當時Annapurna 保育區的諸多革新引起了廣泛的討論。在Pandey的建議之下,一個區域性的「村莊森林管理委員會」(Village Forest Management Committees)成立了,每村都有一名代表參與其中,這些成員有權建立並執行地方森林利用的規則。雖然地方的決議結果必須再經過國家公園的核可,但這個新制度確實是釋放出一定程度的決策權。
     
    事實上,在1960年代中期時,各村莊就已經擁有權力可訂定砍樹的相關規則。新制度最主要的不同之處,是在於地方社區可留下砍樹所得的收益,而不用像從前一樣,需要透由國家公園轉交給中央政府。除了由巡守員所收的罰款之外,這些收益供森林管理委員會做為推動社區計畫之用。地方的森林管理委員會成立之後,Sherpa對國家公園和保育的態度,有了巨大的轉變。許多村莊的領袖,都再度將森林視為社區的資源和責任,而非受外人佔有、控制的土地。園區裡一些過去時常強力批評國家公園的地方人士,也反轉了他們長期以來在言語上與國家公園森林政策的敵對立場,並進一步成為執行村莊保育規範的領導者。
     
    然而,這個新建立的森林委員會制度,卻沒有經過尼伯爾國家公園與野生生物保育部(Department of National Parks and Wildlife Conservation)的正式授權。Pandey被中央政府的長官斥責未與上級商量,就在許多程序上擅作主張。而負責國家公園事務的最高首長對於Pandey同意今後將砍樹的收益撥給社區,更是感到惱人,並指出這件事沒有任何法律基礎。
     
    Pandey在1992年被調往他職,而接任著並沒有繼續這項森林管理制度。國家公園恢復了許多以往的做法,包括砍伐樹木必須獲得國家公園的同意,而這也再次展現了中央政府的強大威權。然而,就某些角度來看,社區經過了這些變革,也獲得了更多利用森林和參與管理的權利,因為國家公園現在允許每戶人家可砍六棵樹作為樑柱(過去是三棵);而在向園方提出砍樹的申請時,也要先經過地方巡守員的同意,這樣的規範可使得被視為聖地的森林不會被砍伐。
     
    然而,國家公園收回對村莊森林管理委員會的支持,地方森林管理的新制無法發揮效用,社區也無法從砍樹中獲得收益,這些都激起了社區居民對國家公園的更為不信任。Sherpas開始抱怨:國家公園每換一名主管,遊戲規則也就跟著轉變,這些讓他們無所適從。
     

(三)在地保育的努力 — Sagarmatha Pollution Control Committee
 
     1991年夏天,Sherpas在Mingma Norbu Sherpa的領導下(他後來擔任了World Wildlife Fund-USA之Himalayan計劃的負責人),組成了「Sagarmatha污染防治委員會」(Sagarmatha Pollution Control Committee)。此委員會的首要任務,是處理Khumbu各村莊登山健行路線和登山營區的垃圾爆增問題。此委員會最初奠基的經費來源,是Mingma Norbu Sherpa透過世界野生生物基金會美國分會(WWF-USA)在美國所募得的款項。此後,「Sagarmatha污染防治委員會」也陸續獲得國內外不少組織團體的贊助,使其能更進一步去推廣其它的保育及發展計畫。
 
     「Sagarmatha污染防治委員會」有45名成員,全都是當地的Sherpas族人:30名來自Khumbu,15名則來自位於國家公園入口處的Pharak。這些成員互推出11人再組成執行委員會,此執委會的組成份子,多是地方的政經領袖,以及在尼泊爾的環保圈子裡有卓越表現的Khumbu Sherpas。而無論在經費的補助或是實地的參與活動上,Sagarmatha 國家公園都相當支持「Sagarmatha污染防治委員會」的運作,並將其視為在地方推行保育及發展活動的適當媒介。當垃圾問題有效地被解決之後,「Sagarmatha污染防治委員會」現在將注意力放在其他的計劃上,包括了棧道的改善、村莊用水系統的建立、民宿經營的訓練、以及對於遊客的環境教育。委員會的領導者也希望在地方上的小學和中學推廣保育觀念,並在伐木問題較嚴重的地區推行造林計畫。
 
      「Sagarmatha污染防治委員會」初期的這些努力相當引人注目,然而它卻也在地方上引起了一些爭議。部分Sherpas質疑「Sagarmatha污染防治委員會」的花費過高,且組成份子主要都是來自Nauje村。再者,「Sagarmatha污染防治委員會」目前的執委會並沒有婦女、少數派和窮人的成員。「Sagarmatha污染防治委員會」的成員也被批評為只將經費轉移到自己村莊的建設,而非致力於保育。仔細分析,「Sagarmatha污染防治委員會」目前似乎還未準備好扮演真正的草根保育觸媒角色。對於清潔、植樹或其它基礎活動,「Sagarmatha污染防治委員會」的領導者無法動員更多的在地參與,而多只能依靠雇工或來自國外的志工。Khumbu地區將來是否能成功地保育,不僅牽涉到國家公園的政策,更與草根的保育意識和支持息息相關。然而撇開這些初期的問題不談,「Sagarmatha污染防治委員會」的成就確實是受許多人肯定的,它也是Sherpas首度有機會負責這樣的計劃。
 
(四)討論與小結
 
     Sagarmatha國家公園的經驗,說明了諮詢與共管的重要性;而更重要的是,未來必須要進一步地把諮詢和共管制度化,使其能延續下去,並在計劃和政策擬定上,促成更廣泛的在地參與。例如,在Sherpas和國家公園與野生生物保育部之間,應要簽署書面的協定以保障共管、土地利用、資源管理和保育標準。
 
     1993年國家公園與野生生物保育法案的修正案,為國家公園內使用群體對於地方資源的管理提供了法源,使在地社區和專業行政機構得以使用國家公園收益的30%~50%,用於社區發展活動。這些基金的全部或大部分,必須要直接撥給村莊委員會。這個作法不僅促進了地方對計劃的認同、選擇、執行和監督,同時也確保了所有Khumbu村莊的參與,這些是地方政府目前所做不到的。
 
     存在於Sherpas和公園管理者之間的一個主要挑戰,是尋求強化地方Sherpa資源管理制度與結構、保育意識、和社區管理領導能力的途徑。地方的管理委員會要能有效地長期達成環境保護,的確有相當的困難存在,尤其許多Khumbu村莊的居民,對於財產、權力、和公共參與,都有著不同的考量。另一個相關的議題是,究竟現存的文化與社會態度,是否支持婦女參與社區資源管理以及決策訂定與執行?這些婦女參與的重要性,特別顯現在森林管理上,因為她們是目前主要的森林利用者。此外,傳統的資源管理機制也不應被輕忽,例如佛教的信仰能約束居民不殺生,或是對「神樹」和「聖地」持崇敬的態度。
 
     另一個同樣重要的挑戰,是要在「嚴格的自然保育」和「Sherpa希冀重獲對於傳統土地的控制權,以及使用傳統森林資源」之間尋求平衡點。重新思考國家公園的本質,也許會是個適當的解決途徑。針對Sagarmatha國家公園來說,或許可以做如此的考量與設想:將目前的區域劃分為高海拔的國家公園和低海拔的保護區。較低的Khumbu是主要的居住和土地使用區域,可將之劃為保護區,以永續利用作為資源管理的準則,而在地經營會是達到此一目標的主要方法。至於高海拔的草原、冰河和山峰,則劃作國家公園,以較嚴格的環境保護標準來管理。
 
     Sagarmatha國家公園廿年來的經驗,彰顯出以諮詢和共管為基礎的保護區,在發展時所會面臨的困難與挑戰。雖然過去國家公園因為無法獲得地方的支持,而付出相當大的代價,但由Sherpa對於共管制實施的回應來看,國家公園和在地住民的結盟為時未晚。保護區行政官員和在地住民之間更多的信賴、權力分享與協力合作,仍然會是未來此地區管理的關鍵因素。當保護區的管理者更願放手與地方住民合作,且Sherpas對國家公園有了認同感之後,由族群、領域範圍、和權利義務等引發的爭議才有弭平的可能。

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