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他山之石

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美國國家公園署改用AAR模式,檢視北加州卡爾大火救災行動

編譯:李文心    潤飾: 許萓琁

文章來源: Carr Fire: National Park Service lists 19 lessons learned National Park Service Releases Interagency Review of 2018 Carr Fire

 考量卡爾大火規模及複雜度, NPS採用AAR回顧救災行動, 希望更有效率地釐清缺失 (圖片取自 Flickr,攝影師Pacific Southwest Region 5)
考量卡爾大火規模及複雜度,
NPS採用AAR回顧救災行動,
希望更有效率地釐清缺失
(圖片取自 Flickr,攝影師Pacific Southwest Region 5)

2018年7月23日北加州發生了卡爾大火(Carr Fire),這場災難性火災奪走6條人命、燒毀約1,604棟建築物、造成16億財物損失,可謂是加州史上排名第七大的火災。據調查,起火點發生在美國國家公園署(National Park Services,以下簡稱NPS)暨聯邦政府所管轄的威士基敦-沙斯塔-三一國家森林遊憩區(Whiskeytown–Shasta–Trinity National Recreation Area ),起因為一輛露營拖車故障自燃,後續火勢快速蔓延到州政府轄區,延燒範圍近23萬英畝,約3.4個臺北市的面積。

由於卡爾大火救災區涵蓋多個政府機關轄區且牽涉許多複雜因素,主責單位NPS不久即慎重聯合相關單位進行災後回顧調查,並於2019年4月中旬公佈結果。

針對大規模野火調查,NPS認為AAR比傳統模式更有效率

有別與過往由專家調查小組執行數週的實地考查,NPS考量到卡爾大火規模及複雜程度,改採AAR(After Action Review,行動後學習,註1)模式,藉由多方關鍵利益單位的討論來檢視各項救災任務是否成功、救災問題及須改進之處。

有趣的是,NPS總部指派兩位其他轄區的火災管理主管主持,偕同受災區國家公園主管及其他相關單位如加州森林防火局(CAL FIRE)、美國林務局(USFS)和國家土地管理局(BLM)共27人,組成AAR小組一同檢視這場火災。災區國家公園主管認為邀請兩位非轄區的國家公園主管來擔任主持人確實是一項挑戰;不過,後者也提供了獨特寶貴的新視角。此外,在多方利益單位參與、涉及諸多執行權協議下要進行災後回顧,確實也是一項複雜任務。

這次卡爾大火災後回顧分成4項主題,分別是跨機構合作、災害管理、災害行政處理與救災費用分攤以及災後重建,AAR小組提出了19項建議如下所示:

跨機構合作

一、建立跨機構的支援名單:當卡爾大火剛燃起之際,一名美國林務局員工正在威士基敦遊憩區支援巡邏(原當值的火災管理局員工因特殊事由請假)。他迅速通報救災單位,並給予詳細的火勢情報,促成後續良好的救災行動。AAR小組鼓勵所有野火管理單位建立一份跨機構的優良巡邏人員支援名單,作為防火預備計畫。

二、聯合指揮:NPS及CAL FIRE於火災第一天即加入聯合指揮站,建立積極、開放的溝通和協調系統。延續這個核心概念,AAR小組提出當災害可能影響多個轄區時,應儘早啟動利益相關人的參與機制。

三、任何受火災影響的單位皆可參與災害管理小組:BLM是本次火災中受到最多影響的單一土地擁有者(28%,約63,000英畝)。然而救災期間BLM卻沒有參與聯合指揮,因此認為自身單位在決策過程中並未受到應有的注意。就此,AAR小組重申相關利益單位無須參與救災費用分攤協議,也能夠成為加入災害管理小組。凡是土地位於災區的主要土地擁有單位都應該被考慮列入決策過程中。

四、指派一名最高聯邦指揮官:本次NPS和USFS各指派一名聯邦火災指揮官。報告顯示僅由一人擔任最高指揮官,來代表所有受到影響到的聯邦單位可能會更好。

五、長期規劃:每年須檢視野火決策計畫以確保管理規則和策略目標仍適用當前環境,特別需要火災行為分析師(FBAN)、長期分析師(LTAN)和策略行動計劃師(SOPL)等專才來協助災害管理小組擬定完善計劃,並就此長期規劃與利益相關人、民眾溝通。

六、火災複雜度和災害管理小組的指派:根據災區主要負責單位、相關風險和可預期的複雜情況,組織適當的災害管理小組。若火災地域的複雜性高以及災區鄰近高經濟價值區域的話,則須提前一至兩天要求更高級別的消防組織救援。

七、第一線急救員:NPS與CAL FIRE成功提供「員工支援服務」(註2),以確保相關救災人員都能獲得支援。報告也指出鄰近區域(如縣市)的服務小組須每日透過電話或會議進行有效溝通,以避免重複或造成資訊混淆。

八、消防車調度困難:AAR小組指出冗長行政流程導致消防車調度的延遲,後續將與相關部會溝通,傳達救災資源分配的需求與重要性。

災害管理

九、傷亡處理及通報:報告顯示本次傷亡處理及通報得當,不過也點出加州州政府後續應該把如何管理傷亡等事項明列在其野火管理條文中。

十、強化派遣消防員的支援系統:卡爾大火幅員廣大,連美國軍隊與紐澳消防員都出動協助撲火,為此,AAR小組指出需要建立更高效率的調度系統。

十一、建置每日溝通制度:國家地區協調中心、災害中心和各火災管理單位須每日進行溝通來替代既有的救災資源租借方案,以利即時解決大型野火所帶來的緊急問題如資源短缺和生命威脅。

十二、救災策略:救火目標和優先順序會隨著救災應變計畫的改變而有所不同,這也導致各單位有時會對計畫持不同的看法。因此,需要善用長期規劃工具與專才,如策略行動計畫師(SOPL)來弭平各單位管理者救災作法上的代溝或分歧。

十三、提前準備與協調:報告顯示當年度已舉辦的協調會(火災前)對救災大有幫助。

十四、指派發言人:報告建議受到災害影響的單位應各自指派一名發言人,向公眾和媒體說明。另外,未來將就個別災害的複雜性和跨機構情況,來評估是否有成立聯合訊息中心的必要。

十五、一致的緊急逃難程序:有鑑於沙基縣(Shasta)和三一縣(Trinity)疏散通報方式不同步,報告指出加州治安官須制定一致的緊急逃難程序。

災害行政處理與救災費用分攤

十六、火災編號誤報:火災編號的重複誤報事件增加各方額外工作量,就此應該制定標準作業流程,規定由起火點管轄區為主通報單一火災編號。

十七、火災費用分攤協議:各單位於災後一週即啟動討論。NPS與CAL FIRE將負責分攤。在預期救災費用的分攤能有效達成共識的情況下(通常沒有太大異議),儘早與夥伴討論。

災後處理

十八、目前已啟動跨單位的災區緊急重建計畫,後續將投入更多人力重建。

十九、各單位應儘快啟動招標程序、重建公共土地。


註1:行動後學習(AAR)是由美國陸軍開發的一種群體學習機制,具備結構化、有目的對談、打破層級藩籬的特性,用於分析已發生的事件、發生原因以及對事件做出響應的人未來如何改善。

更多解釋請參考以下連結: 鄭綉蓉、陳昱雯、王思峰(2004)。人力資源發展與現場學習:行動後學習之參與式行動研究。2004 第八屆科際整合管理國際研討會報告書(頁1013-1034)。臺北市:東吳大學企業管理學系

註2:CAL FIRE「員工支援服務」(Employee Support Service)強調協助員工特別是一線救難員與其家屬在歷經高壓災後事件後,能調節身心健康狀態。

由於本文篇幅有限,欲了解更多詳情,可進一步參考NPS報告

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