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愛戀公園誌

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留下一座有靈魂的森林--新中橫公路玉里-玉山段停建始末

資料提供: 內政部營建署
本文為內政部營建署107年12月出版「為愛出行」書稿節錄P216-P222

新中橫公路玉里-玉山段停建始末(圖片摘錄「為愛出行」)
新中橫公路玉里-玉山段停建始末
(圖片摘錄「為愛出行」)

「新中橫歷經長達12年的工期,還有迄今已逾24年的養護,絕不只是一般的工程。對於獻身這條路的工程人員而言,那是一段驚險、苦悶、停滯、懸而未決的矛盾處境;對於當時方興未艾的自然保育運動而言,更是一段苦戰、抗爭、等待希望的日子。那是一段活生生的過去,清楚明白,並不虛幻。」
---- 李瑞宗 玉山仰望

從嘉義市出發,循臺18線省道東行,離開市區後一路田園平展,車行約40分鐘,公路過八掌溪後,迎面一脈山稜拔地而起。這裡是嘉義縣番路鄉觸口聚落,此地過去是原漢交界之處,山區農特產與平地物資在此交易買賣,為因應交通需求,日治昭和12年(1937年)修築天長、地久2座吊橋。

臺18線從此蜿蜒爬升,一路向東,經番路、阿里山鄉,到達南投縣信義鄉塔塔加。觸口至塔塔加60餘公里路程,海拔高度從280公尺到2610公尺。早年, 這垂直落差2000多公尺的山林,是植物學家眼中標準的森林帶。因此,日治時期劃設「新高—阿里山國立公園預定地」包含了這片山林。可惜100餘年來山林開發,森林帶不再完整,玉山國家公園設置時,便將嘉義阿里山一帶劃出國家公園範圍。

 一條未曾橫貫的橫貫公路

這是新中橫嘉義—玉山線。而早年規劃的臺18線,應由塔塔加繼續東行,橫越中央山脈抵達花蓮縣玉里鎮,然而這段玉里—玉山線卻未曾開通。

玉山國家公園塔塔加遊客中心就在新中橫的中心點,嘉義—玉山線由西東來,往北而去的是水里—玉山線。往東望,剛過中午的高峻群山,已經雲山縹緲,不能看盡。那是臺灣少數人跡罕至的山林,慶幸當年玉里—玉山線並未開通,這片遼闊神秘、未受干擾的土地仍能保持自然原貌,任草木華滋、鳥獸棲息,山川莊嚴凝立。

塔塔加遊客中心,「玉山回首」為名的多媒體展示,從史前的玉山、日治時期的玉山,來到光復後的玉山,然後出現一張民國73年前後拍攝的大合照。照片最前方地上攤著1張寬2公尺餘的大地圖,臺大地理系教授王鑫手持「玉山國家公園計畫圖」紙牌。合影的20餘人當中,還有營建署長張隆盛、第1任玉山國家公園管理處處長葉世文、植物學者徐國士、亞洲基金會駐臺代表謝孝同、政務委員馬紀壯、張豐緒、趙耀東……

 從2張照片談起

當時,玉山國家公園成立在即,經歷一場漫長的溝通遊說,橫越國家公園生態敏感地帶的新中橫玉里—玉山線停建已成社會共識,一行人面露微笑、神情頗為輕鬆。在此之前大約10年,另外一群人銜命行經此地。他們聚集了礦業、地質、觀光、水力發電、登山、公路技術各方面專家,以及88位隨隊揹負補給的原住民,100餘人浩浩蕩蕩從臺中出發,由信義鄉和社步行入山,經觀高、八通關、大水窟、大分、多美麗、卓麓,費時12天抵達東部,由於通訊不易,還帶了20隻信鴿與外界傳遞消息。當這行人跋山涉水,行走100餘公里抵達花蓮卓溪時,國小操場上鑼鼓大作,舉辦盛大的歡迎儀式,一行人彷彿英雄歸來。

這是臺灣省公路局在民國64年10月出動的新中橫玉里—玉山線踏勘隊,隊伍入山前,在臺大和社實驗林招待所前合影。當時的南投縣長劉裕猷到場,而踏勘隊成員中有1位省府建設廳技佐林明溱,正是現任的南投縣縣長。大夥手持頭盔,打綁腿著登山靴,一身勁裝,精神抖擻。

那是臺灣自然保育和公路修築之間一段不尋常的遭遇。築路人懷抱著古典的、人定勝天的情懷,不畏艱困危險,在荒遠難及的山區執行國家政策—公路開發;自然保育人士則是致力保護臺灣珍貴的、未受開發破壞的一片淨土,推動的是國家另一項政策—國家公園。

相隔近10年的2張照片,同樣的意氣風發、充滿希望的2組人,因為1條公路命運交錯,由於立場不同,有過一場攻防。結果看似主張保育的國家公園占了上風,實則公路單位也鬆了口氣。最終,原本規劃為Y字型的新中橫公路,避開玉山國家公園核心地帶,取消了玉里—玉山線,成為一條沒有橫越中央山脈的橫貫公路。留下的嘉義—玉山線和水里—玉山線,成了人們親近玉山國家公園的主要道路。

 對玉山的憧憬與追尋

「現在的新中橫大家用得很順啊,民眾要爬玉山、去阿里山玩,學者要做生態調查,都要走新中橫。」在新中橫出入多年,訪談過數10位公路工程人員和沿線居民的李瑞宗博士表示,新中橫不只是公路從業人員的投入和努力,也是臺灣人對玉山的憧憬與追尋。他在《玉山仰望—新中橫時代》寫到:「當此路闢築時,適逢經濟建設與自然保育衝突的年代,我們看到人與大自然的抗爭,還有人與人之間不同理念的訴求……。」

話說從頭,民國63年9月,行政院蔣經國院長宣布,政府將全力開發中央山脈,在原有3條橫貫公路之外,再開闢3條橫貫公路作為開發的基礎。政策一定,公路局於民國64、65年間,陸續踏勘北、中、南5條橫貫公路路線。民國66年,決定先修築嘉義—玉里線,含水里—沙里仙溪源頭線(日後的水里—玉山線),並將這條新中橫公路納入國家12項建設。

早在定線之前,花蓮縣玉里方面反應熱烈,民眾主動捐款自行組隊勘查路線。64年5月,由國大代表、玉里鎮長、卓溪鄉長等地方人士組成36人隊伍,由卓麓出發,步行200多公里到南投信義鄉東埔。沿途記錄多處吊橋、瀑布等景點,指出某處蘭花盛產、銅礦、大理石礦質優量大值得開發等訊息。「為的是督促政府對八通關道路建設加以重視,進而著手興建。」當時的媒體如此記載。

此後多年,玉里各界持續爭取新中橫公路玉里—玉山線開闢,舉辦球賽以八通關盃為名、組織地方青年運補物資協助公路局測量隊,縣長也多次赴玉里慰勉工程人員。到後來公路局還得發聲明婉謝各界歡迎招待。

 省主席左右為難

位於西部的嘉義—玉山線和水里—玉山線同樣深受期待。當時的省主席為曾任南投縣長的林洋港,為了這2條線該先開哪1條頗為傷神。經建會提議先完成嘉義—玉山線;省府交通處則認為水里—玉山線較具開發價值,應該先開,這讓林洋港很為難。他要求省交通處進一步分析時表示:「如果照這樣決定,嘉義方面必定認為我有偏心,而使本人百口莫辯。因此,本人希望能夠盡力設法籌措財源,能夠2條路同時開闢,以免引起無謂的誤解,至於主要的決定,請貴處研討分析。」

為此,省府自籌配合款1億5,000萬元,新中橫西部地區的兩條路線在林洋港的圓融手腕下,於民國68年同時開工。

相較於爭取公路開發的地方民眾,關心環境人士對這條公路的開闢卻持保留態度。首先採取行動的是1位美籍生態學者,亞洲基金會(¬e Asia Foundation, TAF, 過去譯為「亞洲協會」) 駐臺代表謝孝同博士。

民國63年,謝孝同完成帝雉和藍腹鷴研究,得知臺灣政府打算開闢1條由嘉義到玉里,橫越中央山脈的公路時,就十分關切這項工程的發展。他認為,玉山地區是臺灣少有的自然荒野,生態完整,還有不少人文史蹟,公路帶來的衝擊難以預估。

帝雉與藍腹鷴(圖片摘錄「為愛出行」)
帝雉與藍腹鷴
(圖片摘錄「為愛出行」)

 最好的情人節禮物

民國70年,他和東海大學林俊義教授在玉山地區研究大型哺乳動物,發現公路將穿越八通關草原,覺得事態嚴重,找上在經建會任職的蔡勳雄。蔡勳雄和當時的經建會副主委王章清安排了1場說明會,由謝孝同主講,為公路局局長、觀光局局長做1場關於新中橫公路的簡報。謝孝同說明,新中橫穿越許多地質不穩定的地帶,甚至可能破壞臺灣保存最完整、範圍最大的自然資產,在經濟上並不可行也非必要。會後,王章清決定,工程應該暫停,進一步釐清狀況後再定行止。

「那是1981年(民國70年)情人節,那真是很棒的情人節禮物。」多年後,謝孝同回憶此事時這麼說。

就在謝孝同收到「情人節禮物」不久,民國70年3月,內政部營建署成立,積極推動國家公園設置。同年11月,內政部邀集專家學者勘定玉山國家公園預定範圍。參加者有署長張隆盛、學者王鑫、徐國士、陳仲玉等人,以及當時任營建署國家公園組科長的馬以工。那時,一行人已經注意到新中橫開闢對國家公園的影響。

內政部邀集專家學者勘定玉山國家公園預定範圍(圖片摘錄「為愛出行」)
內政部邀集專家學者勘定玉山國家公園預定範圍
(圖片摘錄「為愛出行」)

71年4月,張隆盛署長邀請政務委員費驊、張祖璿等人勘查八通關草原,同行者有王鑫、徐國士、馬以工,以及作家韓韓等人。

若干年後,張隆盛回憶起那次勘查表示,費驊先生以70高齡,從觀高步行探訪八通關草原,走的是幾乎沒有路跡的山徑,途中還在林務局宿舍住了1晚,半夜被老鼠鬧得無法安枕。

而張隆盛、費驊等人,沿途看見開路的推土機,將炸下的土方直接往路1側推落,也感到難以接受。

馬以工則記得,那趟行程從臺北搭車到水里就要5個小時,從水里搭車上塔塔加,新中橫已經開挖,路面坑坑洞洞泥濘不堪,多處坍方,又得顛簸晃盪了5個小時,下車後還得步行1個多小時山徑,十分辛苦。

她表示,如果沒有這一次勘查,新中橫公路的怪手早已挖過八通關草原,把臺灣最後1塊完整的自然保留區,變得比梨山還不堪。

那趟勘查後不久,71年6月16日,韓韓在聯合報副刊發表〈我去八通關〉,隔日馬以工接力發表〈今山古道八通關〉。2篇文章文情並茂,讓社會看見臺灣高山上正在進行1場巨大工事,可能危及八通關古道和僅存的原始生態。

 甘冒危險 為愛出行

後來費驊、張豐緒還約了張祖璿、馬紀壯、周宏濤、趙耀東等6位政務委員勘查新中橫公路,眾人從塔塔加走下來,趙耀東還摔了好幾跤。

「非常危險,會摔死人的。」臺大地理系退休教授王鑫回憶,當時,幾位政務委員都上了年紀,公路剛開挖地質不穩定,步行得攀過懸崖峭壁,危險不在話下,他對幾位政務 委員的精神意志敬佩不已。「那真是愛臺灣的表現。」王鑫說:「國家公園成立、老人家冒生命危險踏勘,我們冒生命危險做調查研究,從來沒想過值不值得,就是對自然對土地 有愛,這叫作『為愛出行』。」

多年後,王鑫以「為愛出行」為題,在墾丁國家公園30周年紀念研討會發上表演說,引起不小迴響。

臺灣噪眉(圖片摘錄「為愛出行」)
臺灣噪眉
(圖片摘錄「為愛出行」)

王鑫記得,另1次政務委員勘查,還有眷屬隨行,他和呂光洋、林曜松等人陪同。來到塔塔加鞍部,王鑫解釋臺灣山脈的走向,玉山、阿里山又如何與中央山脈走勢不同,大家聽得頗感興味。讓他意外的是,兩棲動物專家呂光洋解說鳥類十分生動,恰好塔塔加地區一帶鳥類相當配合,酒紅朱雀小巧鮮豔、臺灣噪眉膽大親人,一行人看得十分過癮。

「張豐緒在一旁搧風,政務委員也很高興,都說沒看過這麼漂亮的景色。」王鑫笑著說;「情勢一片大好。」

不巧,民國72年間,施工中的水里—玉山線塌陷嚴重,公路單位遭遇難以克服的地質災害,工程幾乎處於停頓狀態,這也讓玉里—玉山線的未來增添變數。

「水里—玉山線工程延遲和棄土影響,被輿論拿來和玉里—玉山線類比,造成很大的影響,民心幾乎都站在玉山國家公園這邊。」李瑞宗這麼說。他表示,這樣的類比不很公平,工程技術、施工管理和路線的選擇,應該可以避免很多不利的影響,但工程經費一定會增加很多,那就是經濟性的考慮了。

新中橫公路玉里玉山段有關問題必須進行環境影響評估(圖片摘錄「為愛出行」)
新中橫公路玉里玉山段有關問題
必須進行環境影響評估
(圖片摘錄「為愛出行」)

 必須進行環境影響評估

民國72年6月,國家公園法施行細則公布,其中第5條規定:「國家公園計畫實施後,在國家公園區域內,已核定之開發計畫或建設計畫,……應協調配合國家公園計畫修訂。」就適法性而言,玉里玉山線所擬方案欲穿過玉山國家公園心臟地帶直達塔塔加鞍部,顯與國家公園生態保育精神不符。緊接著,營建署召開「研商新中橫公路玉里玉山段有關問題」會議,表示玉里玉山段之闢建宜俟玉山國家公園經過完全妥慎規劃,納入有效管制後再來闢建。若經費有著,玉里玉山線建請先行闢建卓麓(現名卓樂)至大分段。

9月,行政院決定,新中橫玉里—玉山線工程大幅修正,10月,經建會決議玉里至大分段同意闢建,長度約63公里,且需做環境影響評估,但大分至玉山段待選定新路線後再議。

民國73年,公路局委託中華顧問工程司進行環境影響評估,由於當時玉里至卓麓道路已完工,這份環境影響評估針對的是卓麓至大分尚未施工的路段。

74年6月,環境影響評估報告完成。建議修築卓麓至瓦拉米18公里道路,瓦拉米到大分34公里道路暫緩實施。同時也指出國家公園原計畫將大分闢為遊憩區,由於此地生態敏感且尚無道路可通,並不適宜,應予他遷。從瓦拉米至大分的道路更無修築必要。75年4月,行政院院會通過緩辦新中橫公路玉里—玉山線卓麓至大分段闢建計畫。

 不開 還是比較好

而公路單位態度似乎也已鬆動。公路局長嚴啟昌在經建會審查玉山國家公園計畫時,提出南橫經濟效益統計數字。顯示南橫全年因坍方而關閉的日數達82天,運輸量平均每日「小客車當量」僅75輛,光是處理坍方的修路費用每年即達800餘萬,若加上平時養路的人事及業務費用,更不只此數。計畫興建的新中橫公路穿過中央山脈,坍方及養護問題必然更嚴重。

「不開,還是比較好,未來的公路養護,不是那麼容易。」曾經擔任新中橫測量隊隊長、嘉義玉里闢建工程處副處長的公路局退休人員蔡欣斌這麼說。

看來,停建此線,對公路單位來說,也算鬆了口氣。

儘管如此,玉里地方民眾以及採礦業者卻未放棄。

民國77年,玉里民眾以「郊遊」形式抗議新中橫公路玉里—玉山線停建。民國80年4月,玉里鎮代會通告鎮民降半旗抗議停建。4月29日,花蓮民眾乘3部遊覽車赴省府所在的中興新村陳情。30日,由中興新村北上立法院,在立委安排下與經建會、交通部、營建署、省公路局當面溝通,但政府決策已定,自民國80年起,也未再編列玉里—玉山線預算,抗議聲自此沉寂。

另一個有待解決的是礦業開採問題。當時盛傳瓦拉米一帶,蘊藏可媲美義大利卡拉拉的頂級大理石礦。瓦拉米一帶幾1,000公頃的礦區有20幾家申請探礦的業者,就希望新中橫開通,藉以抬高礦區的價值。

玉山國家公園管理處首任處長葉世文回憶,他和礦主到現場會勘,繞了2、3天,礦主根本不知道自己的礦在哪裡,19家業主還開出10幾億元的高額賠償。

 瓦拉米遠離開發威脅

民國78年,礦務局及玉管處開會決議補償業者損失,將玉山國家公園劃設為禁採區。可惜經濟部認為瓦拉米地區大理石品質優良蘊藏量豐富,具有開採價值,且礦務局將在81年辦理大理石礦原礦場調查輔導規劃計畫,調查未有定論前不宜劃定禁採區,此案未獲同意。

然而,只要沒有劃定禁採區,業者就具備採礦權,他們定期申請屢遭駁回,準備提起訴願。民國85年李武雄接任玉管處處長,心想,礦權若不及早處理,礦主天天申請,萬一訴願贏了,後患無窮,於是再行申請禁採。

當時,新中橫玉里—玉山線已決議中止,相關部會與業者見事不可為,已有共識朝補償解決。玉管處再次申請劃設禁採區,相關部會均無異議。玉管處得以正式與業者展開賠償協商。

由於礦主和國家公園對補償金額的認知差距過大,李武雄找了臺北市礦業技師公會協助鑑價,最後依照2項原則擬訂補償金額:

1、 礦區稅:含探、採礦及加計利息(計算至民國87年底),以所繳年期補償。

2、 投資及雜項支出補償:因業者無法提供相關投資等資料或證明文件,故以各業者從設定探礦權(包含之前礦山勘察工作)至採礦權展限期間之(依法)相關流程所需投資或支出之金額為基準,並參照臺北市礦業技師公會最新執業酬金建議表計算。

上述2項金額共計3,700萬元,相較業者所提,節省公帑達1億9,700萬元。補償費於民國89年發放完畢,註銷業者礦業權。行政院也於同年7月將瓦拉米地區6,000多公頃土地,從一般管制區變更為生態保護區及特別景觀區,從此遠離開發威脅。

「這是是玉山國家公園成立以來,非常重要的保育成果。」李武雄這麼說。

瓦拉米地區從一般管制區變更為生態保護區及特別景觀區(圖片摘錄「為愛出行」)
瓦拉米地區從一般管制區
變更為生態保護區及特別景觀區
(圖片摘錄「為愛出行」)
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