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愛戀公園誌

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緬懷內政部營建署首任署長張隆盛

作者:國家公園網站編輯小組
資料提供:內政部營建署、107年12月出版「為愛出行」書稿節錄P192-P202、P210-216

內政部營建署首任署長張隆盛於110年4月23日凌晨辭世,享年81歲。張前署長任內推動建立國家公園系統,並成立墾丁、玉山、陽明山及太魯閣等4座國家公園。幸有張前署長當年的遠見,為臺灣的環境保護及資源永續奠定了重要的基處。

以下將以「為愛出行」書稿節錄內容,描繪張前署長為停建新中橫公路及搶救立霧溪所做之規劃與執行事蹟,以表達對他的敬愛與不捨。

昔日夥伴合照,包含張隆盛、政務委員費驊、王鑫、陳仲玉、徐國士等人(內政部營建署提供)
昔日夥伴合照,包含張隆盛、政務委員費驊、王鑫、
陳仲玉、徐國士等人
(內政部營建署提供)

 留下一座有靈魂的森林--新中橫公路玉里-玉山段停建始末
對玉山的憧憬與追尋

「現在的新中橫大家用得很順啊,民眾要爬玉山、去阿里山玩,學者要做生態調查,都要走新中橫。」在新中橫出入多年,訪談過數10位公路工程人員和沿線居民的李瑞宗博士表示,新中橫不只是公路從業人員的投入和努力,也是臺灣人對玉山的憧憬與追尋。他在《玉山仰望—新中橫時代》寫到:「當此路闢築時,適逢經濟建設與自然保育衝突的年代,我們看到人與大自然的抗爭,還有人與人之間不同理念的訴求……。」

話說從頭,民國63年9月,行政院蔣經國院長宣布,政府將全力開發中央山脈,在原有3條橫貫公路之外,再開闢3條橫貫公路作為開發的基礎。政策一定,公路局於民國64、65年間,陸續踏勘北、中、南5條橫貫公路路線。民國66年,決定先修築嘉義—玉里線,含水里—沙里仙溪源頭線(日後的水里—玉山線),並將這條新中橫公路納入國家12項建設。

早在定線之前,花蓮縣玉里方面反應熱烈,民眾主動捐款自行組隊勘查路線。64年5月,由國大代表、玉里鎮長、卓溪鄉長等地方人士組成36人隊伍,由卓麓出發,步行200多公里到南投信義鄉東埔。沿途記錄多處吊橋、瀑布等景點,指出某處蘭花盛產、銅礦、大理石礦質優量大值得開發等訊息。「為的是督促政府對八通關道路建設加以重視,進而著手興建。」當時的媒體如此記載。

此後多年,玉里各界持續爭取新中橫公路玉里—玉山線開闢,舉辦球賽以八通關盃為名、組織地方青年運補物資協助公路局測量隊,縣長也多次赴玉里慰勉工程人員。到後來公路局還得發聲明婉謝各界歡迎招待。

 省主席左右為難

位於西部的嘉義—玉山線和水里—玉山線同樣深受期待。當時的省主席為曾任南投縣長的林洋港,為了這2條線該先開哪1條頗為傷神。經建會提議先完成嘉義—玉山線;省府交通處則認為水里—玉山線較具開發價值,應該先開,這讓林洋港很為難。他要求省交通處進一步分析時表示:「如果照這樣決定,嘉義方面必定認為我有偏心,而使本人百口莫辯。因此,本人希望能夠盡力設法籌措財源,能夠2條路同時開闢,以免引起無謂的誤解,至於主要的決定,請貴處研討分析。」

為此,省府自籌配合款1億5,000萬元,新中橫西部地區的兩條路線在林洋港的圓融手腕下,於民國68年同時開工。

相較於爭取公路開發的地方民眾,關心環境人士對這條公路的開闢卻持保留態度。首先採取行動的是1位美籍生態學者,亞洲基金會(The Asia Foundation, TAF, 過去譯為「亞洲協會」) 駐臺代表謝孝同博士。

民國63年,謝孝同完成帝雉和藍腹鷴研究,得知臺灣政府打算開闢1條由嘉義到玉里,橫越中央山脈的公路時,就十分關切這項工程的發展。他認為,玉山地區是臺灣少有的自然荒野,生態完整,還有不少人文史蹟,公路帶來的衝擊難以預估。

 最好的情人節禮物

民國70年,他和東海大學林俊義教授在玉山地區研究大型哺乳動物,發現公路將穿越八通關草原,覺得事態嚴重,找上在經建會任職的蔡勳雄。蔡勳雄和當時的經建會副主委王章清安排了1場說明會,由謝孝同主講,為公路局局長、觀光局局長做1場關於新中橫公路的簡報。謝孝同說明,新中橫穿越許多地質不穩定的地帶,甚至可能破壞臺灣保存最完整、範圍最大的自然資產,在經濟上並不可行也非必要。會後,王章清決定,工程應該暫停,進一步釐清狀況後再定行止。

「那是1981年(民國70年)情人節,那真是很棒的情人節禮物。」多年後,謝孝同回憶此事時這麼說。

就在謝孝同收到「情人節禮物」不久,民國70年3月,內政部營建署成立,積極推動國家公園設置。同年11月,內政部邀集專家學者勘定玉山國家公園預定範圍。參加者有署長張隆盛、學者王鑫、徐國士、陳仲玉等人,以及當時任營建署國家公園組科長的馬以工。那時,一行人已經注意到新中橫開闢對國家公園的影響。

71年4月,張隆盛署長邀請政務委員費驊、張祖璿等人勘查八通關草原,同行者有王鑫、徐國士、馬以工,以及作家韓韓等人。

若干年後,張隆盛回憶起那次勘查表示,費驊先生以70高齡,從觀高步行探訪八通關草原,走的是幾乎沒有路跡的山徑,途中還在林務局宿舍住了1晚,半夜被老鼠鬧得無法安枕。

而張隆盛、費驊等人,沿途看見開路的推土機,將炸下的土方直接往路1側推落,也感到難以接受。

馬以工則記得,那趟行程從臺北搭車到水里就要5個小時,從水里搭車上塔塔加,新中橫已經開挖,路面坑坑洞洞泥濘不堪,多處坍方,又得顛簸晃盪了5個小時,下車後還得步行1個多小時山徑,十分辛苦。

她表示,如果沒有這一次勘查,新中橫公路的怪手早已挖過八通關草原,把臺灣最後1塊完整的自然保留區,變得比梨山還不堪。

那趟勘查後不久,71年6月16日,韓韓在聯合報副刊發表〈我去八通關〉,隔日馬以工接力發表〈今山古道八通關〉。2篇文章文情並茂,讓社會看見臺灣高山上正在進行1場巨大工事,可能危及八通關古道和僅存的原始生態。

內政部邀集專家學者勘定玉山國家公園預定範圍(圖片摘錄「為愛出行」)
內政部邀集專家學者勘定玉山國家公園預定範圍
(圖片摘錄「為愛出行」)

 甘冒危險 為愛出行

後來費驊、張豐緒還約了張祖璿、馬紀壯、周宏濤、趙耀東等6位政務委員勘查新中橫公路,眾人從塔塔加走下來,趙耀東還摔了好幾跤。

「非常危險,會摔死人的。」臺大地理系退休教授王鑫回憶,當時,幾位政務委員都上了年紀,公路剛開挖地質不穩定,步行得攀過懸崖峭壁,危險不在話下,他對幾位政務 委員的精神意志敬佩不已。「那真是愛臺灣的表現。」王鑫說:「國家公園成立、老人家冒生命危險踏勘,我們冒生命危險做調查研究,從來沒想過值不值得,就是對自然對土地 有愛,這叫作『為愛出行』。」

多年後,王鑫以「為愛出行」為題,在墾丁國家公園30周年紀念研討會發上表演說,引起不小迴響。

 莫讓青山蒙塵 綠水斷流--搶救太魯閣峽谷天下絕景
不能讓立霧溪重蹈覆轍

光復前後,臺灣的電力開發以水力為主。當時,東部發電主力並非立霧溪,而是木瓜 溪,流域中有多座水力電廠。民國40年代,還興建了1條跨越中央山脈能高山鞍部的東西線輸電線路,將東部電廠所發的電輸送到西部,供戰後初期臺灣重建和經濟發展之用。當時的臺電機電處長,日後的行政院長孫運璿,還多次勘查此線。

木瓜溪水力開發的同時,臺電針對立霧溪水力發電展開評估規劃,民國68年進行施工準備工程,包括地形測量、地質調查及探查孔開挖,並開闢施工道路、橋梁等先期工程。

這項水力發電計畫,預定攔截立霧溪溪水,設置谷園、溪畔2座水力發電廠,其中谷園電廠準備在立霧溪上游各支流處設壩取水,再將溪水送至設在谷園的地下電廠發電。溪畔電廠則是將上游谷園電廠發電後排放的尾水再次利用,匯集陶塞溪等溪水到谷園發電後,尾水再送至溪畔電廠發電,再以壓力隧道送至位於溪畔的地下電廠發電。

對臺電而言,這是因應石油危機、開發自產能源的積極作為。當時,並無環境影響評估法,也未考慮此舉對太魯閣景觀的危害。

王鑫教授回憶,民國71年,有位媒體記者到中橫一帶爬山,由臺電施工便道進入,發現白楊瀑布,得知臺電準備將瀑布的水截流發電,便在報端發表文章,這才引起社會注意。特別是,民國71年5月,行政院通過「觀光資源開發計畫」指定2年內完成玉山、陽明山、太魯閣等國家公園規劃。學者專家和主管國家公園的內政部營建署隨即反應,認為臺電必須暫緩工程,避免影響擴大。

任內大力推動國家公園設置的前營建署長張隆盛表示,日治時期的「次高太魯閣國立公園」範圍遼闊,其中包含木瓜溪流域。太魯閣國家公園成立時,將木瓜溪劃出範圍外,就是因為木瓜溪已經被各種發電設施占據、溪水截流,景觀品質不具國家公園資格。「我們不能讓立霧溪重蹈覆轍。」張隆盛這麼說。

張前署長於太魯閣國家公園預定區域內,進行各項土地利用討論(內政部營建署提供)
張前署長於太魯閣國家公園預定區域內,進行各項土地利用討論
(內政部營建署提供)

 經營之神要蓋水泥廠

另一方面,台塑關係企業計畫在花蓮秀林鄉崇德地區興建水泥廠,大約從民國70年開始,以「生活補助費及轉業費」名目,付費與居民簽訂「山胞將山地保留地權利拋棄讓與建廠契約書」。總投資額達新臺幣218億元的崇德水泥廠案,也已獲行政院工業用地複勘小組同意。太魯閣國家公園管理處第1任處長徐國士形容,當時秀林一帶市況突然熱鬧起來。「訂金收了,原住民拿到錢很高興,買了摩托車跑來跑去。」

眼看開發在即,時任內政部區域計畫委員的臺大地質系教授張石角,針對「基隆河截彎取直」、「三仙臺景觀拱橋」,以及太魯閣國家公園預定地的2項開發工程,這些與國土開發有關的議題,寫了封信給政務委員李國鼎,李國鼎把信轉給王永慶,王永慶也回了信,告訴張石角,表示台塑很注重環保,不會在國家公園大門口做1個有污染的工業區。王永慶的回信,不久後也在報端披露。但張石角認為,成立國家公園,是經濟發展到一個程度,行有餘力,想要親近自然,保護自然,那些屬於經濟發展的工商設施,應該要和講求環境品質的國家公園適當的分化。「離則雙美、合則兩傷。」張石角這麼說。於是他在中國時報發表「待青山蒙塵,綠水斷流,則太魯閣休矣。」青山蒙塵指的是崇德水泥廠,綠水斷流則是指立霧溪水力發電計畫。

張、王兩人在媒體談論的太魯閣國家公園開發案,雖然停留在各自表述,沒有交集的狀態。但社會大眾和政府主管部門都注意到這個議題。民國72年7月23日,主管國家公園的內政部長林洋港、主管電力和工業開發的經濟部長趙耀東,以及政務委員費驊、立法委員謝深山、郭榮宗等人,親赴太魯閣峽谷實地勘查。

「張隆盛很有想法,視野開闊,願意花時間和各類人士打交道。學者專家、文化界、 媒體界人士,他都帶著到處去看。」王鑫認為,促成這場罕見的現場勘查,張隆盛出力甚多。

民國70年,張隆盛受命擔任由營建司升格的營建署第1任署長,國家公園業務由營建署主辦。民國6、70年代的臺灣,國家公園仍是個陌生的議題。當時的政務委員中,費驊理解較多也最支持,另1位政務委員張豐緒,長期推動自然保育,理念和國家公園契合,也是張隆盛請益的對象。透過張豐緒,張隆盛和保育界互動緊密。

太魯閣國家公園(圖片摘錄「為愛出行」)
太魯閣國家公園
(圖片摘錄「為愛出行」)

 兩位部長親赴現場勘查

民國70年代,成長於戰後的一波青壯學者陸續學成歸國,投入各方面快速成長的臺灣社會。國家公園的出現,讓環境保護、文化資產保護、動植物生態保育各方面的學者專家有了共同的關注焦點。觀念新穎的媒體、文化界人士,也對國家公園寄予厚望。張隆盛海納百川、積極任事的風格,獲得這些進步人士的支持。「張隆盛把國家公園做起來,個人際遇的因素有一些,時代背景很重要,更重要的是個人特質。」王鑫這麼說。

太魯閣國家公園境內2大開發案爭議一出,學者專家和輿論界傾向暫停開發,正是張隆盛長期經營的成果。而2位部長赴現場勘查,同樣是保育觀念逐漸萌芽的時代背景,以及費驊、張豐緒等政務委員信賴張隆盛,努力促成所致。

那一次勘查,許文龍前署長是承辦人,他記得,2位部長、政務委員、張隆盛署長之外,還有臺電高層陪同。王鑫、張石角、呂光洋、林曜松、徐國士等學界人士則隨行,為大家介紹太魯閣特色。

王鑫回憶,他和經濟部趙耀東部長坐得近,車輛在崇德附近的蘇花公路上避車,只見路旁一堆堆開採出來的石頭,趙耀東納悶,這種地方怎麼能開礦。王鑫立刻趨前說明:「依據礦業法,國家重要道路,150公尺之內,不得設礦,」趙回應,這很好啊,應該這麼做。王鑫補充:「部長,這句話沒結束,逗點後面還有1句,未經該管機關或土地所有人及土地占有人同意。」趙耀東搖頭不語。

同行的植物學家,後來任太管處處長的徐國士也表示,崇德水泥廠離主要道路太近,開礦很容易危及公路安全。「還沒正式開採,已經有礦石滾到馬路上,就在崇德車站附近。」徐國士回憶。

王鑫解釋,民國70年代,臺灣的礦業主管機關是省政府建設廳下屬的礦務局,為省級事業單位,這樣的層級,很難擋得住地方民代壓力。礦業法更是大開方便之門,只要主管機關和土地占有人同意,等於全無限制。

一行人在距離閣口5公里左右的溪畔壩聚集,交換意見,然後就在溪畔由2位部長發表聲明。經濟部長趙耀東認為,應以國家公園為重,避免過度開發;內政部林洋港部長則表示,東部地區長期缺乏電力、工業,應以資源開發為優先。

營建署聚集各界親赴花蓮,會勘太魯閣國家公園區域範圍(內政部營建署提供)
營建署聚集各界親赴花蓮,會勘太魯閣國家公園區域範圍
(內政部營建署提供)

 在保育與開發間拉鋸

民國72年7月的會勘後,8月4日,政務委員費驊主持「山坡地水土保持、集水區保護及山區道路品質維護檢討報告」指出,太魯閣國家公園預定地附近景觀破壞甚鉅,多座礦場破壞天然景觀,影響公路安全。建議成立專案小組,督辦太魯閣所面臨的問題。

中國時報記者李雅卿8月5日發表特稿,表示,行政院4日討論山坡開發和保育的問題,主管經建的首長贊成保育,主管生態的首長卻主張開發。她以太魯閣為例,林洋港部長主張太魯閣一帶石灰石、大理石質量均佳,現有數10個礦區存在較國家公園更早,不宜過分擴張國家公園範圍。經濟部長趙耀東則指出,環境景觀的保護、山坡林地的保育應予以重視。他表示,對太魯閣國家公園範圍內怎麼會發出這麼多的採礦執照,有必要予以調查。

看來,太魯閣峽谷的命運,仍在開發和保育之間拉鋸擺盪。

民國72年9月17日,環境影響評估法在行政院審議會中遭封殺,暫以方案方式實施,根據施行經驗,檢討後再立法。

保育派看似受挫,但輿論壓力讓政院決定,以行政命令要求,立霧溪水力發電計畫和崇德水泥工業區,都必須進行環境影響評估。直到民國83年環境影響評估法立法施行,10餘年間許多重大開發案的環境影響評估,依據的法源都是「加強推動環境影響評估方案」。

避免太魯閣峽谷景觀遭劫,營建署仍持續努力。許文龍表示,當時臺電和台塑都已經投入資金人力,甚至完成了部分工程,要這2家公司回頭很難,內政部於是想到訴諸公正的第3者,內政部於是找外國專家來評定太魯閣峽谷適不適合開發。

太魯閣峽谷的命運在開發和保育之間拉鋸擺盪(圖片摘錄「為愛出行」)
太魯閣峽谷的命運在開發和保育之間拉鋸擺盪
(圖片摘錄「為愛出行」)

 太魯閣應為國家聖地

恰好,民國72年,取得美國賓夕凡尼亞大學藝術學院景觀建築碩士的郭瓊瑩返臺,任營建署國家公園組技士。賓大景觀建築研究所教授瑪哈(Ian McHarg)是國際知名生態規劃大師、白宮生態顧問,郭瓊瑩是他的學生,張隆盛則修過他的課,對他頗為景仰。於是張隆盛請郭瓊瑩聯繫,邀請瑪哈來臺訪問。

72年12月29日,瑪哈抵臺,展開一連串行程,拜訪內政部長、經濟部長、臺電董事長、台塑董事長、衛生署環保局長,以及行政院孫運璿院長。勘查了墾丁、玉山、陽明山、太魯閣、東北角海岸、木瓜溪電廠、崇德工業區等地。73年1月17日離臺返美。郭瓊瑩全程陪同擔任翻譯。

「他對太魯閣峽谷簡直驚為天人,完全不瞭解怎麼會想要在那裡蓋電廠、挖水泥礦。」郭瓊瑩表示,1960年代,瑪哈寫了1本,Design With Nature,堪稱景觀規劃聖經,認為一切規劃開始之前,應該要理解土地的紋理,整合動植物、水文、氣象、史蹟種種研究,傾聽自然的聲音,才能進行規劃。概念就是「道法自然」。

他肯定太魯閣峽谷的景觀價值,甚至認為,應該視太魯閣為國家聖地或國際級的觀光資源。採礦或開發電力都不適宜。他進一步建議,政府應該透過調查研究,理解國土環境和資源,才能避免未來土地開發時,產生衝突,做出錯誤判斷。

郭瓊瑩記得,這位大師很紳士,永遠衣著整齊,每天工作結束回到飯店,一定會問郭瓊瑩等人「我今天的工作有沒有符合你們的期待?」然而,和台塑集團董事長王永慶會面,卻並非愉快。

民國73年1月7日,瑪哈赴台塑公司與王永慶見面,他表示,王董事長是成功的企業家,可以像美國的洛克斐勒成立基金會投入慈善、環保等工作。王永慶未置可否,談起崇德水泥廠時則是國臺語併用,口若懸河,激動處用詞用語毫無避忌,郭瓊瑩根本不能翻譯。

1月18日,瑪哈剛離臺,台塑集團舉行記者會,表達水泥廠由西部移往東部是必然的趨勢。台塑已經蒐集國外水泥廠先進的開採及防污處理資訊,未來會引進崇德水泥廠,並對營建署找國外專家指點台塑投資計畫不表認同。隔天聯合報記者周玉蔻隨即致電瑪哈,瑪哈仍堅持經濟開發應兼顧自然景觀。周玉蔻轉述瑪哈談話表示,他和王永慶會面當天,大部分時間都是王永慶在講話,「而且王先生說的是中國話」,他不但無法瞭解王永慶的意思,也沒有機會完全表達自己的意見。

「非常可惜,瑪哈提供了很多好觀念,王永慶聽不進去。」郭瓊瑩這麼說。

邀請賓大景觀建築研究所教授瑪哈(Ian McHarg)
來臺,他是國際知名生態規劃大師(圖片摘錄「為愛出行」)
邀請賓大景觀建築研究所教授瑪哈(Ian McHarg)
來臺,他是國際知名生態規劃大師
(圖片摘錄「為愛出行」)

在各界都認為太魯閣峽谷之美應該好好維護之際,73年12月,臺電為期1年所做的環境影響評估發布,認為水力發電對太魯閣景觀及生態的影響輕微,申請復工。就是這份報告,打了太魯閣勉強及格的68分,讓張石角教授忍不住發文回應。

多年後,張石角受訪時表示,當時營建署國家公園組劉慶男組長和他聯繫,希望他針對臺電的環境影響評估發表意見。張石角仔細看完報告,花了1個月時間寫出1份評述。

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