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日本自然公園管理體系

撰  文:內政部營建署國家公園組 歐正興  科長
攝影圖片:內政部營建署國家公園組 歐正興  科長

日本日光國立公園(戰場濕地一景)
日本日光國立公園(戰場濕地一景)

台灣的國家公園制度的濫觴是在日治時代,日本於昭和6年(1931年) 4月1日所制定的國立公園法亦適用於台灣,現在的陽明山、玉山、雪霸及太魯閣當時均被指定為國立公園,「國立公園法」,至昭和32年(1957年)6月1日廢止,而以自然公園法取代,仍承繼其基本理念,在此期間有19個國家公園成立、14個國定公園被指定,對於日本優美的自然風景的保護利用貢獻卓著,日本國家公園制度對於台灣國家公園的發展有其歷史刻痕與深遠之影響,2007年中華民國國家公園學會主辦,邀請營建署及各國家公園管理處同仁至日本國立公園參訪,對其管理制度沿革現狀及運作做一探討。本文針對日本自然公園分類、土地分區及經營管理、劃設程序與劃設現況作一介紹:

一、日本自然公園分類

日本「自然公園法」,將國立公園、國定公園、都道府縣立自然公園,統稱為「自然公園系統」,成立之目的在於「為保護優美的自然風景地區,增進其利用,並提供為國民的保健、休養及教育感化」,分為以下三種公園:

第一級:「國立公園」,由環境省大臣指定,並由中央管理。

第二級:「國定公園」,是略次於國立公園之自然風景地區,相當於台灣的交通部觀光局國家風景特定區,係由環境省大臣依據都道府縣之申請而加以指定,但由都道府縣管理之。

第三級:「都道府縣立自然公園」,是次於國定公園,代表都道府縣特性之自然風景區,由都道府縣指定,並自行管理。

 
項目指定者指定要件法律根據主管機關
國立公園 環境大臣 同一風景形式中可代表國家且具有世界性水準之獨特自然風景 自然公園法 環境省
國定公園 環境大臣 具有傑出自然風景者 自然公園法 都道府縣
都道府縣立
自然公園
都道府縣知事 都道府縣中的自然風景足以代表該都道府縣者 都道府縣條例 都道府縣
資料來源:日本環境省

二、自然公園之土地分區管理

日本十和田八幡平國立公園(奧入瀨溪谷一景)
日本十和田八幡平國立公園
(奧入瀨溪谷一景)

日本為了維持自然公園優美風景、生態保護並兼顧私有地所有權人權益,將自然公園依各地區之自然景觀及生態環境等因素,依其重要性和稀有性劃分為下列特別地域及普通地域二類,再區分為五種地區,依公園保護計畫特別地域之指定,在此區內例如要樹林的採伐、工作物的興建,必須要環境大臣許可,規則內又依使用強度而有1-3種分區,國家及國定公園對於特別保護地區更有嚴格的規定,落葉落枝的採取及植栽也要得到許可,這是基於生態保護的觀點;另對於劣化荒廢的自然環境也有植生復育及防砂水土保持的必要保護與計畫被提出。分述如下:

(一)特別保護地區:為保護公園內特殊自然之地形地質景觀、自然現象、珍貴稀有動植物,或為保護特有之古蹟依自然公園計畫而劃為特別保護區,此種地區大多是原始林、瀑布、山峰、濕地、草原、沼澤、火山熔岩、歷史古蹟或寺廟等,面積僅佔國立公園面積之13.2%,特別保護區內保持其原有狀態,相關行為採申請許可制(由環境大臣或地方環境事務所長決定),以兼顧保護與彈性,除劃設前已進行的行為或緊急應變搶修等行為才採事後申報許可。

(二)特別地域:特別地域之保護管制不若特別保護區嚴格,約佔國立公園面積之58.8%,為自然公園中面積最大的分區,其依實際需要劃分為三種地域,從現有景觀積極維持、到容許一般農林漁業活動,予以不同程度的保護。在區內之使用行為,兼採行為許可制及申報許可制,屬國定公園之特別地區需先經環境省長官(環境大臣或地方環境事務所長)之允許方得為之,部分如緊急搶修等則不需先經許可,而是事後申報,屬國定公園之特別地區則是都道府縣知事權責。

(三)海中公園區:係環境省為維護海岸線之景觀,依據自然公園計畫得在其區域之海面內指定,以海岸為主之自然公園,共有11處約1409公頃,主要採行為申請許可制,除劃設前已進行及緊急應變搶修等行為,才採事後申報許可。

(四)普通地域:普通地域大多是已開發之土地,約佔國立公園面積之28.7%,已具商業規模,有較多的住家或聚落,進行相關行為採申報許可制,屬國定公園之特別地區需先經環境省長官之允許,屬國定公園之特別地區則是都道府縣知事權責,重大開發行為仍須事前呈報都道府縣知事,如大規模工作物之新建、改建、增建,在普通地區中建築物高度不超過13公尺及建築面積不超過1000平方公尺,則不需呈報。

(五)集團設施區:於上述四區之內設置,其內容包含公共設施區(停車場)、園地、露營區、旅館區、商店區、保存區。此外環境省長官基於各公園保護之必要,得對在普通區內有意進行的各種行為,禁止其行為或對其行為加以某種限制。

三、日本自然公園經營管理事項

(一)自然解說增進體驗是自然公園法最大的目的,在日本平均一年公園利用者達9億人次,但是卻有大多數人只是走馬看花沒有達到環境教育的目的,為增進民眾實際體驗享受大自然,區內有自然探勝步道(自行導覽路線)及展示設施的維修(遊客中心),自然保護官(Ranger)也開始運用公園志工進行遊客自然解說服務。

(二)上開利用也產生過度利用造成混雜及破壞自然環境的問題,以致有利用規則及方針規範訂定,對於公共道路的車輛進入的場所及時間限制均有規範,而由環境大臣指定的國家及國定公園特別敏感及珍貴地區,四輪傳動車、雪上摩托車、直昇機及機動船隻進入均有規定。

(三)區內垃圾也是個大問題,除有當地居民外,公園遊客留下了可觀的垃圾,亦造成地方政府的困擾,對此,環境省、事業主、公園志工均共同協力清理,國家公園內有部分地區由財團法人自然公園財團透過公共停車場使用者協力金的收取,進行當地美化清潔工作及自然解說的服務。

(四)日本的自然公園遊客人數及活動型態不斷的在增加中,但其公園管理所之編制較小,大部分工作在環境省集中管理,並無公園警察隊之設置,公園管理員亦無警察權。

四、日本自然公園選定標準

根據李伯浡(1991)於「論美國與日本之國家公園系統」中的說明,共分為五個要素選定,歸納整理出日本自然公園之選定標準如下:

(一)景觀:自然公園同一風景形式中可代表國家且具有世界性水準之獨特自然風景區:

  1. 自然公園應是地域廣大而雄偉壯麗,面積原則上在三萬公頃以上,但以海岸為主的公園,其面積原則上約一萬公頃以上。
  2. 自然公園原則上需具有兩千公頃以上之原始性景觀核心區,或一至數個尚無人為開發或已遭佔有但未變更形狀之生態區,或動植物之種類以及地形地質和動植物之生育區對於科學上,教育上等有價值之地區,或雄偉壯麗之自然景觀區,以海岸為主之國家公園,其核心區之海岸線至少須有二十公里長;在變化性上,自然公園應具備二個以上之景觀要素,並富有變化。

(二)土地:自然公園預定地之特別保護區應大部分為國有地或公有地,如果是私有地則需協商。

(三)產業:自然公園預定地之特別保護區對景觀有所破壞之水電、礦業、農業、林業、畜牧、水產等各種產物儘量減少。

(四)利用:自然公園預定地應具可及便利性,以及利用多樣性和特殊性而能供多數人利用之特性。自然公園預定地之範圍,是以特別保護區為中心,連接附近需設置緩衝區。

五、日本自然公園之劃設現況

截至2007年10月底止,日本全國共有29座國立公園(2007.08.01成立西表石垣國立公園)、國定公園56個、都道府縣立公園309個及海中公園64個,總面積約有540萬公頃,約佔國土面積14.3%,國立及國定公園約佔9.1%。國立公園的特別保護區及特別地域合計佔國立公園的72%,國立公園的特別保護區較國定公園之比例為高,符合國際國家公園設置原則。國立公園係由環境省所掌管其執行業務,主要包括制定政策及保育目標;現在國立公園土地面積約佔其國土面積5.52%,所有權狀況為國有地佔62%(環境省約0.4%、其他省廳61.6%),地方政府公有地12%,私有地26%,在國立公園區域內居住的人口約有50萬人。

日本國家公園之劃設現況表(2007年10月)
類別公園數公園面積
(ha)
佔國土面積
比例(%)
特別地域普通地域
特別保護地區面積
(ha)
比率
(%)
面積
(ha)
比率
(%)
面積
(ha)
比率
(%)
國立公園 29 2,088,790 5.5 275,909 13.2 1,501,872 72.0 584,918 28.0
國定公園 56 1,361,535 3.6 66,487 4.9 1,267,391 93.1 94,144 6.9
都道府縣立公園 309 1,949,711 5.2 - - 708,659 36.3 1,240,914 63.6
總計 394 5,398,036 14.3 342,396 6.3 3,477,922 64.4 1,919,976 35.6
資料來源:日本環境省自然保護事務
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